II OSK 1165/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 773/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 773/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na budowę budynku centrum handlowo-usługowego oraz budynku sklepu "[...]" wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną w miejscowości B., działka nr [...],[...],[...],[...], obręb B., gmina K., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy wyżej wskazanych przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że skarżący nie dopełnił jednomiesięcznego terminu odkąd dowiedział się o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący dowiedział się o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu doręczenia zanonimizowanej kopii ostatecznej decyzji, tj. [...] lutego 2019 r., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 148 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy tych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę wznowienia postępowania wskutek błędnego przyjęcia przekroczenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 § 2 poprzez błędną wykładnię, a to poprzez nieuwzględnienie skargi wobec błędnego uznania, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, podczas gdy uwzględnienie wyników wykładni systemowej i celowościowej jak również poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że termin ten rozpoczyna się w dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji mającej przymiot ostatecznego rozstrzygnięcia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a to poprzez nieuwzględnienie skargi wobec błędnego uznania, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania może rozpocząć bieg w tym samym dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy tych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przedwczesne wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, w sytuacji gdy wniosek oparty był na przesłance braku udziału strony w postępowaniu bez winy strony, podczas gdy badanie, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osoby uprawnionej, jest dopuszczalne jedynie po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty K. z [...] kwietnia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz od Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie podniesionych w niej zarzutów oraz wskazano m.in., że organ powinien był dokonać analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę pod kątem oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej kasacyjnie spółki. Szeroka argumentacja przedstawiona przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania z [...] marca 2019 r. także dowodzi, że niniejszy przypadek jest wątpliwy i skomplikowany, a więc organ powinien był wznowić postępowanie zakończone decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i dokładnie zbadać, czy inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, powielająca w większości zarzuty podniesione już przed Sądem wojewódzkim, nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej ustaliły, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ Starosta K. udzielił inwestorowi, [...] sp. z o.o. z siedzibą w C., pozwolenia na budowę budynku centrum handlowo-usługowego oraz budynku sklepu "[...]" wraz z parkingiem naziemnym i towarzyszącą infrastrukturą drogową i techniczną w miejscowości B., działka nr [...],[...],[...],[...], obręb B., gmina K. Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2019 r., a pozostałe strony nie wniosły od niej, skutecznie, środka zaskarżenia. W związku z tym, [...] stycznia 2019 r. organ stwierdził ostateczność przedmiotowej decyzji. W piśmie z [...] lutego 2019 r. (data wpływu: [...] lutego 2019 r.) [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w W. wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazała, że dowiedziała się o niej [...] stycznia 2019 r. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącej kasacyjnie spółki od ww. decyzji. W piśmie z [...] marca 2019 r. (data wpływu: [...] marca 2019 r.) skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją Starosty. Wniosek oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wskazano w nim, że o decyzji z [...] stycznia 2019 r. spółka dowiedziała się [...] lutego 2019 r., gdy otrzymała, w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, kopię ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5342/21, LEX nr 3436843). Podkreślić należy, że art. 148 § 2 k.p.a. wymaga precyzyjnego ustalenia daty powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji, a nie hipotetycznej możliwości podjęcia takiej wiedzy przez podmiot żądający wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1581/21, LEX nr 3449345). Jak wynika z akt sprawy, z pisma skarżącej kasacyjnie (odwołanie z [...] lutego 2019 r.) o decyzji Starosty K. dowiedziała się ona [...] stycznia 2019 r., po zapoznaniu się z zawiadomieniem Starosty K. z [...] stycznia 2019 r., ogłoszonym w Biuletynie Informacji Publicznej 14 stycznia 2019 r. Skoro [...] stycznia 2019 r. skarżąca kasacyjnie dowiedziała się o decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, to od tej daty rozpoczął bieg termin z art. 148 § 2 k.p.a. Jak podkreślono wcześniej, przez pojęcie dowiedzenia się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. [...] Chodzi tu o takie dane jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2434/18, LEX nr 3192585). Nie ma zatem, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, znaczenia fakt, podnoszony m.in. we wniosku o wznowienie, że skarżąca kasacyjnie o treści przedmiotowej decyzji dowiedziała się [...] lutego 2019 r., tj. gdy otrzymała kopię ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2019 r., bo już [...] stycznia 2019 r. wiedziała o jej wydaniu i mogła podjąć stosowne kroki procesowe. Ostatni dzień terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upływał 21 lutego 2019 r., zatem wniosek z [...] marca 2019 r. prawidłowo został uznany za złożony z upływem ustawowego terminu. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jednak art. 148 § 2 k.p.a. wprost wskazuje, że termin w nim wskazany odnosi się do dowiedzenia się o wydaniu decyzji, nie – o decyzji ostatecznej. Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, przepis ten jest jasny i nie wymaga, przy jego interpretacji, wykorzystania innych metod wykładni, niż literalna. Natomiast w dniu złożenia wniosku o wznowienie postępowania ([...] marca 2019 r.) decyzja z [...] stycznia 2019 r. była już ostateczna (od [...] stycznia 2019 r.), a więc możliwe było prowadzenie postępowania w przedmiocie jej wznowienia. Postępowanie administracyjne, po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania, jest podzielone na dwa etapy. W pierwszym etapie organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. oraz czy osoba wnosząca podanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Natomiast drugi etap obejmuje kontrolę merytoryczną, tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 353/19, LEX nr 3331188). Bez wątpienia, stwierdzenie przez organ, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a., stanowi przeszkodę dla wznowienia postępowania i prowadzi do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., to jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2534/20, LEX nr 3482404). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a rozstrzygnięcia organów, jak i wyrok Sądu wojewódzkiego, zasługują na aprobatę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259). Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] stycznia 2023 r.