VII SA/Wa 2044/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. i K. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2023 r. znak DOR.7111.7.2023.ACK w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i K. M. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. M. i K. M. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DOR.7111.7.2023.ACK z 22 czerwca 2023 r. Orzeczeniem tym GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego znak: I-III.7840.1.2.2023 z 28 kwietnia 2023 r., którym organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), postępowanie wszczęte na wniosek skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. C. pozwolenia na budowę mostu nad potokiem G., na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości G., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ, znak: KUZ.4231.14.2022.MS. Tą ostatnią decyzją organ uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2022 r. znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], udzielającej G. C. pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie obiektu mostowego przez wody powierzchniowe płynące, w km 1+035 potoku G., na działce nr ewid. [...] obręb [...] W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 22 czerwca 2023 r. GINB przywołał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podał, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne w danej sprawie bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest możliwe. Wskazał też, że związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Podkreślił również, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Ponadto za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazał, że w pojęciu zagadnienia wstępnego nie mieści się konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, lecz rozstrzygnięcie określonej i podstawowej dla wyniku sprawy kwestii prawnej, która albo stała się sporna w toku postępowania administracyjnego, albo której wyjaśnienie jest konieczne ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego. I dalej wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. udzielił G. C. pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie obiektu mostowego przez wody powierzchniowe płynące, w km 1+035 potoku G., na działce nr ewid. [...] obręb G. Decyzją z [...] maja 2022 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2021 r. Decyzją z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ, Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2022 r. i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2021 r. "WSA w Rzeszowie" wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/23, uchylił decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ, a orzeczenie to jest nieprawomocne. Decyzja Starosty [...] z [...] września 2021 r., wydana została w oparciu o decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2021 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w postępowaniu w spawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzozowskiego z 2 września 2021 r. uzależnione jest zatem od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 listopada 2022 r., nr 107/2022/KUZ. Wobec powyższego prawomocne zakończenie postępowania sądowo-administracyjnego stanowi zagadnienie wstępne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. Skarżący nie zgodzili się z tym orzeczeniem i wnieśli skargę do tut. Sądu, żądając w niej uchylenia postanowień wydanych w sprawie i zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucili naruszenie: -przepisów postępowania, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i błędne jego zastosowanie oraz art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. z uwagi na brak dokonania własnych ustaleń faktycznych, -prawa materialnego, w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do jego zastosowania, § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 63, poz. 735) przez błędne niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w sprawie postanowienie GINB znak: DOR.7111.7.2023.ACK z 22 czerwca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 28 kwietnia 2023 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania - wszczętego na wniosek skarżących - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. o pozwoleniu na budowę mostu nad potokiem G. na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości G. Postępowanie to zawieszono do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr 107/2022/KUZ z 30 listopada 2022 r. wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2021 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie obiektu mostowego przez wody powierzchniowe płynące, w km 1+035 potoku G., na działce nr ewid. [...] obręb G. Orzekając w ten sposób wzięto pod uwagę, że wymieniona powyżej decyzja Starosty [...] z [...] września 2021 r. wydana została w oparciu o decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. Powołując się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt OPS 2/12 wywiedziono następnie, że prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w ww. sprawie (o sygn. akt WSA w Warszawie VII SA/Wa 204/23), stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2021 r. Ocena ta, zdaniem Sądu, nie jest prawidłowa. I tak, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 1570/11, organ administracji publicznej jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde – zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony – zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (lub podjęcia innych czynności) w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego bez rozstrzygnięcia, którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Sytuacja ta ma miejsce tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi - co należy podkreślić - wiążącą przesłankę wydania decyzji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Dlatego też organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie, gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Musi mieć przy tym na uwadze, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu, nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 803/16, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy i oceniając wydane w sprawie orzeczenia (w tym zaskarżone postanowienie GINB), Sąd stwierdza, że organy orzekające całkowicie błędnie uznały, że do czasu prawomocnego zakończenia ww. postępowania sadowoadministracyjnego (dotyczącego decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego) nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie nadzorczym - stwierdzenia nieważności w odniesieniu do decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2021 r. o pozwoleniu na budowę mostu nad potokiem G. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości Sądu, że skoro wskazane pozwolenie na budowę wydano w oparciu o przywołane powyżej pozwolenie wodnoprawne, to stwierdzenie nieważności tego ostatniego (a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc) należałoby uwzględnić w ocenie wystąpienia przesłanek nieważności w odniesieniu do tego pierwszego – tj. pozwolenia na budowę. Tego też dotyczy przywołana przez GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, którą przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, prawomocne zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr 107/2022/KUZ z 30 listopada 2022 r. (odnoszącą się do ważności/legalności wymienionego pozwolenia wodnoprawnego) nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bo choć może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy (dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę), to jednak nie uniemożliwia jej prowadzenia i zakończenia; ocena zaś sprawy w kontekście wskazanego pozwolenia wodnoprawnego winna uwzględniać obecny wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, a więc i ww. wyrok WSA w Warszawie, a także art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.). Dokonując takiej oceny Sąd wziął jednocześnie pod uwagę, że w sprawie głównej, prowadzonej w oparciu o art. 156 i nast. k.p.a. organ zobligowany jest ustalić stan faktyczny i prawny z daty wydania badanego aktu, a także że nie jest dopuszczalne kilkukrotne weryfikowanie tej samej decyzji w trybie nadzorczym – stwierdzenia nieważności; nawet bowiem działając z wniosku organ ma obowiązek uwzględnić wszystkie przesłanki nieważności, a nie tylko podnoszone, co powoduje że w tym przedmiocie co do zasady winna być wydana "jedna" decyzja. Sąd wziął jednak także pod uwagę, że wadliwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do naruszenia zasady szybkości postępowanie oraz że przepisy k.p.a. nie uniemożliwiają wydania "ponownie" decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności w sytuacji zmiany okoliczności czy po eliminacji z obrotu prawnego w odpowiednim do tego trybie decyzji ostatecznej (wydanej już uprzednio w tym trybie). W tych warunkach Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, albowiem wadliwie zastosowano w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To też czyniło koniecznym uchylenie obu postanowień – zaskarżonego i poprzedzającego go; konsekwencją takiej oceny jest zaś konieczność kontynuowania postępowania w sprawie głównej - prowadzonej w trybie nadzorczym przez Wojewodę Podkarpackiego w stosunku do decyzji Starosty, co też organy orzekające w sprawie obowiązane są uwzględnić. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.