II OSK 568/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 449/21 w sprawie ze skargi D.W. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr SKO.41/827/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 449/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.W. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 19 kwietnia 2021 r., nr SKO.41/827/LI/2021 w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 29 stycznia 2021 r., nr AB-LA-1.6730.1.234.2018 (pkt 1) i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz D.W. i R.W. (solidarnie) kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania R.W. i D.W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 29 stycznia 2021 r. ustalającą na wniosek G.P. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce [...] położonej przy ul. N. [...] w L. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł G.P. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a więc naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez błędne przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 19 kwietnia 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja nr 46/21 Prezydenta Miasta Lublin z 29 stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), zaś uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji nie zostało sporządzone w sposób wyczerpujący, aby możliwe było zweryfikowanie prawidłowości działania organów i wykluczenie dowolności przy wydawaniu decyzji, a w konsekwencji błędne przyjęcie powyższego jako podstawy do uchylenia obydwu decyzji, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w żaden sposób nie wyjaśnił, że rzekome naruszenie przez organy obydwu instancji wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 151 p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był wystarczający i niebudzący żadnych wątpliwości; 3. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne") przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że jeżeli organ wyznacza inną szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, to nie jest upoważniony do jej dodatkowego zwiększenia o 20 %, a w konsekwencji uznanie, że tolerancja 20 % powinna być zastosowana w odniesieniu do wartości średniej budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych, która wynosi łącznie 13,1 m, a nie jak wskazano w decyzji Prezydenta Miasta Lublin oraz utrzymującej ją decyzji SKO w Lublinie szerokość elewacji frontowej na poziomie 33,3 m odnosząc się wyłącznie do zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie zaznaczył, że istniejąca zabudowa wielorodzinna stanowi kluczowy punkt odniesienia w zakresie dopuszczalnych odstępstw. Błędna wykładnia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego skutkowała niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. oraz bezpodstawnym uchyleniem decyzji organów obydwu instancji; b. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być wyznaczona dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś odstępstwo od tej zasady, mianowicie wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej możliwe jest jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a w konsekwencji przyjęcie, że wyjaśnienie zastosowania innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. 9,5 m w analizie urbanistycznej nie było wystarczające, a przez to bezpodstawne, w sytuacji gdy treść decyzji organów obydwu instancji w pełni koresponduje z analizą urbanistyczną, z której wynika, że jako działki sąsiednie położone możliwie najbliżej nieruchomości przyjęto 39/3 i 39/8 w zabudowie wielorodzinnej stanowiącej kluczowy punkt odniesienia do ustalenia wskaźników zabudowy; c. art. 3 § i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia planistycznego przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, przy czym jako obszar analizowany należy przyjąć zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, zaś posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "odpowiednio" oznacza, że nie zostały przewidziane odstępstwa od tak określonej zasady, podczas gdy dla ustalenia warunków zabudowy, w tym geometrii dachu, nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 419/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, chociaż jeden z zawartych w niej zarzutów okazał się w części usprawiedliwiony. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podniesione zarzuty w swej istocie sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny wyznaczenia dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz ustalenia geometrii dachu, w tym kąta nachylenia i wysokości głównej kalenicy. Zarzut kasacyjny w odniesieniu do oceny pierwszego parametru (szerokości elewacji frontowej), którego sposób wyznaczania określa § 6 rozporządzenia planistycznego, dotyczy wykładni tego przepisu. Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Z kolei, w myśl ust. 2 tego paragrafu, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokonując oceny wyznaczenia szerokości elewacji frontowej Sąd I instancji słusznie przyjął, że § 6 rozporządzenia planistycznego przewiduje dwa niezależne od siebie sposoby tego wyznaczenia: pierwszy, w którym bierze się pod uwagę średnią szerokość elewacji frontowych obliczoną przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z możliwością wyznaczenia odstąpienia od średniej wielkości w granicach 20 % oraz drugi, w którym nie bierze się pod uwagę średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, lecz inne uwarunkowania wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do ustalenia w decyzji Prezydenta Miasta Lublin maksymalnej szerokości elewacji każdego z projektowanych budynków 33,3 m, doszło w wyniku ustalenia średniej szerokości elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a więc w wyniku odstąpienia od sposobu określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, stosując tym samym sposób ustalania tego parametru, zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, przy równoczesnym powiększeniu tej wielkości o 20 % i dodatkowo przy uwzględnieniu wniosku inwestora o podanie przedmiotowej szerokości jako rzutu najdalej wysuniętych punktów budynku na granicę pasa drogowego. W tych okolicznościach wskazane wyżej ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej, zostało słusznie ocenione przez Sąd I instancji za niezgodne z § 6 rozporządzenia planistycznego. Należało również podzielić stanowisko Sądu I instancji co do błędnego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla projektowanej zabudowy. Tę bowiem, według § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W decyzji o warunkach zabudowy parametr ten został ustalony "do 9,5 m". Z przeprowadzonej analizy wynika, że na działkach sąsiednich znajdują się budynki o wysokości 8 m. Wprawdzie § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w niniejszej sprawie uzasadnieniem odstąpienia od sposobu wyznaczenia tego parametru nie stały się okoliczności wynikające z analizy, lecz uzyskanie pełnowartościowej ostatniej kondygnacji, zgodnie z wnioskiem inwestora. Brak odpowiedniej argumentacji przemawiającej za zastosowaniem § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, której źródłem powinna być analiza architektoniczno-urbanistyczna, doprowadziło również w tym przypadku do prawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że także i ten parametr został wyznaczony z naruszeniem prawa, tym razem § 7 ust 4 rozporządzenia planistycznego, zaś oba te uchybienia doprowadziły równocześnie do wydania decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej rekonstruowanej z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z tych też względów zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 1a, pkt 2, pkt 3a i pkt 3b okazały się nieuzasadnione. Odnosząc się zaś do ujętego w pkt 3c zarzutu naruszenia art. 3 § i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 8 rozporządzenia planistycznego, należało uznać jego trafność w zakresie, w jakim dotyczy on części geometrii dachu, o której mowa w § 8 rozporządzenia planistycznego. Zgodnie z tym przepisem, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zatem ustalenie w decyzji dotyczące płaskiego przykrycia projektowanej zabudowy o nachyleniu do 15°, przy wskazaniu w wynikach analizy istnienia w obszarze analizowanym budynków wielorodzinnych pokrytych w ten sposób, odpowiada wymogom określonym w § 8 rozporządzenia planistycznego. Natomiast rację ma Sąd, że w odniesieniu do wskazania, przy określeniu geometrii dachu, maksymalnej wysokości budynków 11 m, przy 10 metrowej wysokości budynków pokrytych płaskim dachem znajdujących się w obszarze analizowanym, różnica w wymienionych wysokościach ponownie argumentowana wyłącznie wnioskiem inwestora dążącego do uzyskania pełnowartościowej ostatniej kondygnacji, nie może być uznana za uzasadnioną. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.