I OSK 362/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2752/13 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 lipca 2014r., sygn. akt I SA/Wa 2752/13, oddalił skargę A. G. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Jak wynika z uzasadnienia tegoż orzeczenia zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...], utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2007 r., nr [...]. Zapadła ona w następującym stanie faktycznym: Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1969 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w K. z dnia [...] czerwca 1969 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K. – Z., oznaczonej jako parcele [...] o pow. 3472 m kw. oraz [...] o pow. 57 m kw., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w M., a decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał ją w mocy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt l SA/Wa 72/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił przywrócenia terminu do złożenia skargi na ww. decyzję ostateczną, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 307/08, oddalił zażalenie na to postanowienie. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 72/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na decyzję z dnia [...] października 2007 r., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1318/08, oddalił skargę kasacyjną od ww. postanowienia. Ubocznie można dodać, że żądanie A. G. wznowienia postępowania zakończonego wspomnianymi decyzjami wywłaszczeniowymi zakończyło się negatywnie we wszystkich instancjach (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 363/15). Pismem z dnia 12 lutego 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 3 września 2010 r., A. G. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2007 r., podnosząc że decyzja wywłaszczeniowa, których te rozstrzygnięcia dotyczą, została wydana na podstawie nieostatecznej decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], o czym dowiedział się z przesyłki poleconej wysłanej w dniu 14 stycznia 2010 r. przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury wznowił postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, a zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy. Stwierdził bowiem, że A. G. oparł swoje żądanie na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanką, na którą powołał się we wniosku o wznowienie postępowania było to, że będąca podstawą wydania decyzji wywłaszczeniowej decyzja z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej nie była ostateczna, gdyż brak było na niej klauzuli ostateczności. Minister wskazał, że od decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne, w związku z czym tzw. klauzule ostateczności zamieszczane na decyzjach administracyjnych i ich odpisach nie stanowią prawnej czynności konstytutywnej decydującej o ostateczności decyzji, lecz jedynie potwierdzają stan określony przepisami prawa. Jednocześnie organ zauważył, że pismem z dnia [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. S. poinformowało A. G. o fakcie ostateczności przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej oraz o tym, że nie przysługuje od niej odwołanie. W związku z powyższym organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Niezależnie od tego wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W tej sprawie od dnia doręczenia decyzji z dnia [...] października 2007 r. upłynęło już sześć lat. A. G. zaskarżając decyzję ostateczną w niniejszej sprawie zarzucił jej błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, ze decyzja lokalizacyjna jest decyzją Wojewody, gdy tymczasem jest to decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. Ponadto podał w skardze, iż Minister powołał się na pismo z 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w N. S., podczas gdy w owym czasie w N. S. nie istniał organ stopnia wojewódzkiego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Przytaczając regulacje prawne odnoszące się do instytucji wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nieznanych organowi, który tę decyzję wydał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), wskazał że podniesiona przez skarżącego okoliczność braku na decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. S. z dnia [...] sierpnia 1968 r., nr [...], klauzuli ostateczności nie spełnia dyspozycji przywołanego przepisu K.p.a. i tym samym nie jest podstawą wznowienia postępowania. Sąd meriti podzielił stanowisko organów co do prawnego charakteru dat umieszczanych przy pieczątkach zawierających tzw. klauzule prawomocności. Daty te stanowią jedynie potwierdzenie dnia, w którym klauzula powyższa została naniesiona na decyzję, nie mogą być utożsamiane z datą ostateczności decyzji. Zgodnie z przyjętą w polskim prawie administracyjnym konstrukcją, ostateczność decyzji wynika wprost z przepisów prawa i nie jest uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych działań organów administracji. Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. poinformowało skarżącego o tym, że od decyzji lokalizacyjnej nie przysługuje zażalenie i że jest ona ostateczna. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego wskazania przez Ministra organu wydającego decyzję lokalizacyjną i organu kierującego do skarżącego pismo z dnia [...] września 1969 r. Sąd meriti uznał je za oczywistą omyłkę pisarską, zważywszy na okoliczność, że ww. dokumenty znajdują się w aktach sprawy i jasno z nich wynika, jaki organ je sporządzał. W tej sytuacji zarzuty skargi okazały się całkowicie niezasadne. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł A. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., nakazującego wyrokowane na podstawie akt sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż w aktach sprawy będących podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ma dokumentu dowodzącego, że decyzja administracyjna o lokalizacji szczegółowej obiektu budowlanego mającego być posadowionym na wywłaszczonych działkach strony jest aktem rzeczywistym, ostatecznym i wydanym przez właściwy organ. Mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż owa decyzja takim właśnie aktem jest. Zdaniem autora skargi kasacyjnej stwierdzenie Sądu I instancji przedstawione na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku jest tak lapidarne i pozbawione podstaw w materiale dowodowym, że można przyjąć, iż Sąd ten nie rozpoznał istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne związany jest ich granicami i zarzutami motywującymi podstawy kasacyjne, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), przy czym sporządzono ją i uzasadniono w sposób, który nie w pełni odpowiada wymogom art. 176 P.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim dowieść, iż miał on istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda autor skargi kasacyjnej posłużył się tym zwrotem, jednakże w żaden sposób go nie uzasadnił. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. reguluje powinność sądu administracyjnego orzekania generalnie na podstawie akt sprawy, uprawniając do przeprowadzenia innych dowodów tylko w organicznym zakresie, i zamknięcia rozprawy w wyniku uznania wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia. Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dojść mogłoby zatem wtedy, gdyby sąd wyrokując dokonał własnych ustaleń na podstawie przeprowadzonych przed nim dowodów innych niż określone w przepisie art. 106 § 3 P.p.s.a., jak również wtedy, gdyby zaniechał przeprowadzenia takiego dowodu, jeżeli dowód ten miałby istotne znaczenie dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a przede wszystkim gdyby uczynił to pomijając materiał zebrany w postępowaniu administracyjnym. Strona składająca skargę kasacyjną upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność tego, że decyzja administracyjna o lokalizacji szczegółowej przedmiotowego obiektu budowlanego "jest aktem rzeczywistym, ostatecznym i wydanym przez właściwy organ". Jednak, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, pismem z dnia [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. poinformowało skarżącego o tym, że od decyzji lokalizacyjnej nie przysługuje zażalenie i że jest ona ostateczna. Mogła zatem stanowić podstawę wydania decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji czego okoliczność ta nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności tych decyzji. Tak więc Sąd meriti zasadnie uznał sprawę za wyjaśnioną do rozstrzygnięcia na podstawie akt, toteż istniały podstawy do zamknięcia rozprawy i wyrokowania. Nie doszło zatem do naruszenia tego przepisu. Tym bardziej, że eksponowane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności pośrednio tylko dotyczą decyzji nadzorczych. Zatem ubocznie tylko warto dodać, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 - 219 K.p.a. (vide: T. Dziuk, Klauzula ostateczności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2014, z. 6, s. 56). Treść przepisu art. 16 K.p.a. wskazuje, że warunkiem ostateczności decyzji jest niemożność jej zaskarżenia w drodze zwykłych środków przewidzianych w toku instancji. Decyzja administracyjna nie uzyskuje waloru ostateczności li tylko poprzez umieszczenie na niej klauzuli ostateczności, a w wyniku zajścia opisanej sytuacji, którą klauzula stwierdza. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że z uwagi na charakter samej klauzuli, nadanie jej nie może prowadzić do "uostatecznienia" się decyzji wówczas, gdy brak ku temu podstaw prawnych. Dlatego też, przykładowo wadliwe nadanie klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji nie ma wpływu na zastosowanie zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.). Czynność taka rodzi jedynie obalalne domniemanie, że decyzja administracyjna jest ostateczna (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 606/08, publ. CBOSA). Zasadnie zatem zważył Sąd meriti, że dokonana przez organ analiza wskazanych we wniosku z dnia 12 lutego 2010 r. okoliczności i wywodów w kontekście podstaw wznowienia postępowania doprowadziła do prawidłowego wniosku, iż nie wypełniają one uregulowanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanek. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w toku którego dowodzeniu podlegają istotne fakty z punktu widzenia przesłanek wznowieniowych. Postępowanie to nie jest dalszą instancją odwoławczą i nie może prowadzić do kolejnego merytorycznego badania sprawy, a jedynie ma na celu weryfikację decyzji dotychczasowej w świetle przesłanek sformułowanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a., przy czym tą decyzją jest tu decyzja już zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym). Z uwagi na to, że przesłanki te nie wystąpiły słusznie Sąd meriti uznał legalność zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna nie zdołała tej konkluzji podważyć. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny tę skargę oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 6