I OSK 2791/23

SENTENCJA Dnia 14 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 287/23 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 lipca 2023 r. II SA/Go 287/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę D.A. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie WIkp. (Kolegium) z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.Go/431-PP/673/23 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj.; art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.) dalej: u.ś.r., poprzez uznanie, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, gdyż posiada on małżonkę – T.C., na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad mężem, mimo, że osoba ta nie jest w stanie opiekować się współmałżonkiem, z uwagi na stan zdrowia (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz podeszły wiek; - przepisów prawa materialnego tj.: art. 132 k.r.o. poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że brak jest możliwości przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pozostawanie przy życiu małżonka osoby wymagającej opieki, podczas gdy obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje m.in. wówczas gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy ta osoba nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; - przepisów prawa materialnego tj.: art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1, w zw. z art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną wobec uznania, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, gdyż posiada on małżonkę – T.C., na której w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek opieki nad mężem, mimo, że osoba ta nie jest w stanie opiekować się współmałżonkiem, z uwagi na stan zdrowia (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz podeszły wiek; - przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z: -art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez: niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego tj.: rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącej, a także poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym: faktycznej możliwości sprawowania opieki przez T.C. nad współmałżonkiem, z uwagi na jej stan zdrowia (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz podeszły wiek; -art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów w postaci dokumentacji medycznej, stwierdzającej brak faktycznej możliwości sprawowania opieki przez T.C. nad współmałżonkiem, z uwagi na jej stan zdrowia (orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) oraz podeszły wiek. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzuty skargi kasacyjnej zostały szerzej umotywowane. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną przez nią nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie neguje sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad ojcem, jednakże nie ma możliwości przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ z przedstawionych dokumentów wynika, że pozostaje on w związku małżeńskim z T.C., która nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto w ocenie organu na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku stała treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem niepełnosprawność M.C. powstała w wieku dorosłym. Organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania Skarżącej uznał, że organ pierwszej instancji dokonał niewłaściwej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. - bez uwzględnienia zmiany stanu prawnego spowodowanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, którego bezpośrednim skutkiem jest utrata domniemania konstytucyjności przez art. 17 ust. 1b we wskazanym zakresie z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r. Przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem części przepisu art. 17 u.ś.r., uznanej za niekonstytucyjną, tzn. bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., tzn. osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanka ta powoduje, że nie można przyznać przedmiotowego świadczenia córce, skoro żona M.C. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalenia faktyczne dokonane przez organ drugiej instancji i ich ocenę prawną w pełni podzielił Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wskazać należy, że z brzmienia art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej powoływanej jako "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). W świetle przepisów K.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Tym samym uznać należy, iż przepisy K.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku podkreślił, że przedstawiona przez organy wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. zgodna jest ze stanowiskiem przedstawionym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22. Zgodnie z tezą przywołanej uchwały "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Należy w tym miejscu podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. W konsekwencji, skoro z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 132 k.r.o, art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1, w zw. z art. 67 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznać należało za niezasadne. W konsekwencji Skarżąca kasacyjnie nieskutecznie zarzuciła również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw a w konsekwencji podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.