I OW 163/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Rybnika o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnika jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Rybnika, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku, pismem z 14 lipca 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku B. Z. o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 19 czerwca 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku wpłynęło pismo z Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wraz z wnioskiem B. Z. (dalej: "wnioskodawca", "zainteresowany") o przyznanie pomocy w formie schronienia oraz przeprowadzonym w sprawie rodzinnym wywiadem środowiskowym. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony w miejscu aktualnego pobytu wnioskodawcy w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w [...], gdzie wyżej wymieniony ma zapewnioną pomoc rzeczową i usługową. Organ wnoszący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że podstawowym kryterium ustalającym właściwość miejscową organu jest miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej: "u.p.s."). Zaznaczono, że powyższa ustawa nie zawiera definicji miejsca zamieszkania, a zatem stosując wykładnię systemową należy posłużyć się definicją z art. 25 Kodeksu cywilnego. Stanowi on, iż miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na miejsce zamieszkania składają się łącznie dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w danej miejscowości (corpus) i wola pobytu (animus). Następnie organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, iż wnioskodawca nie przebywa w Rybniku od kilkudziesięciu lat i aktualnie nie łączą go z tym miastem żadne więzi. W konsekwencji nie jest spełniony element podstawowy, jakim jest faktyczne przebywanie w tej miejscowości. Z akt sprawy nie wynika również by wnioskodawca wykazał zamiar pobytu w Rybniku, a w szczególności, że ubiega się o przyznanie lokalu z zasobów miasta czy schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Podkreślono, że centrum życiowe zainteresowanego stanowi Warszawa, gdyż – jak sam oświadczył – jest z tym miastem związany od 29 lat i wiąże z nim swoją przyszłość. W kontekście okoliczności sprawy organ powołał się na treść art. 101 ust. 2a u.p.s., zgodnie z którym w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęciem pobytu w tego typu placówce lub domu. W ocenie organu przy redakcji tego przepisu ustawodawca celowo posłużył się pojęciem "placówek zapewniających całodobową opiekę", przypisując mu szerszy zakres znaczeniowy, aniżeli wskazany w art. 67 u.p.s., a tym samym objął dyspozycją tego przepisu placówkę, w której aktualnie znajduje się zainteresowany. W związku z powyższym organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość uznał, iż organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent m.st. Warszawy. Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 101 ust.3 u.p.s, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach nieciepiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a u.p.s., właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, co zdaniem organu również wyklucza właściwość miejscową Miasta Rybnik w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w m.st. Warszawa, wniósł o ustalenie, że właściwy w sprawie jest Prezydent Miasta Rybnika, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały. Argumentując powyższe stanowisko Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że w dniu 19 maja 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek zainteresowanego o przyznanie pomocy w formie skierowania do schronienia, który następnie został przekazany do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w związku z ustaleniem podziału zadań na terenie m.st. Warszawy w zakresie prowadzenia postępowań w sprawie zapewnienia schronienia w schronisku dla osób bezdomnych. Do wniosku został dołączony wywiad środowiskowy przeprowadzony z wnioskodawcą w dniu 19 maja 2023 r. przez pracownika socjalnego OPS Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Organ uczestniczący w sporze zwrócił uwagę, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji i rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że zainteresowany jest osobą w kryzysie bezdomności od początku lat 90-tych XX w. W tym czasie nie korzystał z pomocy instytucjonalnej. Obecnie czasowo przebywa w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w W. Bezpośrednio przed przyjęciem do tej placówki przebywał w przestrzeni miejskiej sypiając na dworcach i w autobusach. Ostatnim adresem zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały jest ul. [...] w Rybniku. Pobyt w placówce dla bezdomnych, w ocenie organu uczestniczącego w sporze, jest okolicznością świadczącą o tym, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Organ powołał się na definicję normatywną osoby bezdomnej zawartą w treści art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którą jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Do ustalenia, że mamy do czynienia z osobą bezdomną w świetle definicji ustawowej zawartej w u.p.s., wystarczające jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że osoba nie zamieszkuje w lokalu służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także w lokalu będącym pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Lokalem w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Drugą przesłanką występującą obok pierwszej musi być fakt, że osoba jest niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, bądź choć jest zameldowana na pobyt stały w lokalu, to jednak nie ma możliwości zamieszkania w nim. W ocenie organu uczestniczącego w sporze stan faktyczny sprawy wskazuje, że zainteresowany jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W kontekście powyższego organ uznał, że fakt trwałego przebywania na terenie m. st. Warszawy pozostaje bez wpływu na status osoby bezdomnej w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Organ powołał się na treść art. 101 ust. 2 u.p.s., wskazującego, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Odnosząc się do powoływanej przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość regulacji art. 101 ust. 3 u.p.s. dotyczącą przypadków szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, zaznaczono, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne uzasadniające przyznanie świadczenia w miejscu pobytu na zasadzie art. 101 ust. 3 u.p.s., co zostało wskazane przez OPS Dzielnicy [...] w chwili przekazania sprawy zgodnie z właściwością do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku. Mając na względzie powyższe wniesiono o ustalenie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Prezydent Miasta Rybnika jako organ właściwy ze względu na miejsce ostatniego zameldowania zainteresowanego na pobyt stały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnika a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku B. Z. w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Właściwość miejscową organów administracji w sprawach objętych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.; dalej: "u.p.s.") reguluje art. 101 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt. 8 u.p.s. Wówczas, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały. Równocześnie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców i osób, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie – zgodnie z ust. 3 powyższego przepisu. Definicja osoby bezdomnej została uregulowana w art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że za osobę bezdomną należy uznać osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tym samym przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne, pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy z nich odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Natomiast drugi stan dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 310/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725; dalej: "u.o.p.l.") pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Nie jest natomiast w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na przykładowy charakter wyliczenia. Zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich pomieszczeń zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 87/19, z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OW 10/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z udostępnionych danych jednostkowych z rejestru PESEL, znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że ostatnie miejsce zameldowania zainteresowanego na pobyt stały znajdowało się pod adresem: ul. [...] w Rybniku. Pod powyższym adresem wnioskodawca pozostawał zameldowany do 2007 roku. Obecnie jest osobą bezdomną i przebywa w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w W. Tego rodzaju pomieszczenia mieszkalne nie są lokalami mieszkalnymi zgodnie z przywoływanym powyżej art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., o czym wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. postanowienie z 20 maja 2011 r., sygn. akt I OW 19/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyżej wymieniony nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tym samym spełnia warunki uznania za osobę bezdomną wyrażone w art. 6 pkt 8 u.p.s. Treść art. 101 u.p.s. wskazuje, że w przypadku takich osób nie ma znaczenia miejsce zamieszkania, tym samym nie bada się zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji uznać należy, że skoro ostatnie miejsce zameldowania B. Z. na pobyt stały znajdowało się na terenie Rybnika, to zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia w formie udzielenia tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych jest Prezydent Miasta Rybnika. Równocześnie Sąd nie uznał, by w sprawie zachodził przypadek szczególnie uzasadniony, pozwalający na skorzystanie z instytucji art. 101 ust. 3 u.p.s. Zainteresowany przebywa bowiem w Domu Zgromadzenia Zakonnego [...] w W., gdzie jest objęty pomocą rzeczową i usługową, co pozwala mu zaspokoić podstawowe potrzeby życiowe. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika by zainteresowany znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji, uzasadniającej zastosowanie art. 101 ust. 3 u.p.s. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia