I OSK 558/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1516/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1516/22 oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę obwodnicy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. K. zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegającym na oddaleniu skargi, pomimo, że operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi tryb dokonywania wyceny, a ponadto poprzez niedostrzeżenie przez WSA, że organ administracji błędnie ustalił, że podstawę prawną dokonanej wyceny stanowiły przepisy § 36 ust. 1 i 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 Nr 207, poz. 2109; z późn. zm, dalej "Rozporządzenie"), kiedy w rzeczywistości operat szacunkowy został sporządzony na podstawie § 36 ust. 4 Rozporządzenia, a możliwość taka została jednoznacznie zakwestionowana w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 345/15, wydanym na gruncie przedmiotowej sprawy; 2. prawa materialnego, tj.: a) art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.g.n.") w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. polegającym na błędnej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości, objętej ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ustała się na podstawie faktycznego sposobu użytkowania ustalanego na podstawie wypisu z rejestru gruntów, treści księgi wieczystej, zaświadczenia Urzędu Gminy o przeznaczeniu nieruchomości oraz wyników oględzin nieruchomości, kiedy z normy art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia wynika, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; b) art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 3 i 84 § 2 k.p.a. polegającym na błędnej wykładni powołanego przepisu poprzez uznanie, że w przypadku jego naruszenia przez organ administracji, w odniesieniu do ostatecznej decyzji, zastosowanie mają przepisy dotyczące wznowienia postępowania, kiedy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że norma art. 176 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę wyłączenia biegłego, do której nie mają zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga ta, co prawda zawiera podstawy kasacji, ale podstawy te zostały wadliwie skonstruowane. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie nawiązano do art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że zarzut ten jawi się jako nie przystający do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Powoływanym w skardze kasacyjnej wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. IV SA/Wa 345/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 18 listopada 2014 r., nr DOI-7-7711-629-NP/14 w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że jeżeli nawet Sąd Wojewódzki dostrzegł wady w działaniu organów prowadzących postępowanie odszkodowawcze, to ocenił je jako nieistotne, pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Nie sposób zatem, powołując się na związanie wskazanym wyrokiem, tym samym wadom przypisywać charakteru wad kwalifikowanych i wywodzić z nich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Tymczasem, dla stwierdzenia nieważności nie jest wystarczające wykazanie, że decyzja obarczona jest wadami. Konieczne jest wykazanie, że jest to jedna z wad wskazanych przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Natomiast prezentowane w skardze argumenty dotyczące wad operatu szacunkowego, w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. dotyczą w istocie postępowania głównego, a nie postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Nie miały one zatem szans powodzenia na etapie sądowoadministracyjnej kontroli decyzji wydanych w trybie nieważnościowym. Niesłusznie również skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że skarga kasacyjna zarzuca naruszenie "art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., nr 115, poz. 741 z późn. zm.)". Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powoływanym w skardze kasacyjnej brzmieniu nie dzielił się na ustępy. Brzmienie tego przepisu zmieniło się w 2004 r. i zmiana ta obowiązywała również w dacie wydawania decyzji ustalającej odszkodowanie, w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 2014, poz. 518, na co wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Wziąwszy zatem pod uwagę argumentację skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że w istocie zarzuty naruszenia art. 154 ust. 2 oraz pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów "u.g.n.", dotyczą ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2014, poz. 518 ze zm.) i w takim też zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Nietrafnie jednak Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono art. 154 ust. 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. oraz art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6, art. 145 § 1 pkt 3 i 84 § 2 k.p.a. mające polegać na - błędnej wykładni - powołanych przepisów. Jak już wyżej wskazano, zarzuty te całkowicie pomijają fakt, że skarga kasacyjna dotyczy decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Mając natomiast na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba na ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). Już tych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły przynieść pożądanego rezultatu. Niemniej, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej kwestii wyłączenia biegłego wskazać trzeba na brak wewnętrznej spójności i niekonsekwencję działań samego skarżącego w tej kwestii. Poszukując aktualnie ochrony swych praw w trybie nieważnościowym skarżący kasacyjnie przekonuje, że skoro biegły nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a "jedynie sporządza operat" to nie można przyjąć, aby zarzucane naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., należało rozpatrywać w kontekście przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Nietrafnie upatrując rażącego naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 84 § 2 k.p.a. - w błędnej wykładni - tych przepisów skarga kasacyjna pomija niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, jak i okoliczność, że argumentacja dotycząca sporządzenia na potrzeby postępowania odszkodowawczego operatu przez biegłego wyłączonego z mocy prawa od udziału w szacowaniu była podnoszona, przez samego skarżącego, w toku zainicjowanego przez niego (w pierwszej kolejności) postępowania wznowieniowego. Postępowanie to zakończyło się jednak oddaleniem skargi J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. Kontrola zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji akcentował różnicę pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym a trybem nadzwyczajnym wynikającym z treści art. 156 § 1 k.p.a. który - jak podkreślano - kieruje się własnymi przesłankami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] nie jest obarczona wadą nieważności. Skarga kasacyjna ze stanowiskiem Sądu I instancji w istocie nie polemizuje, a argumentacja skargi kasacyjnej pozostaje w zasadzie całkowicie oderwana od kwestii wystąpienia przesłanek nieważności. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.