I SAB/Wr 190/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz–Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Semiczek Asesor WSA Tomasz Trybuszewski po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: M. H. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.800 zł (słownie: tysiąc osiemset złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. H. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 25 lutego 2020 r. Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku załączono szereg dokumentów. W dniu 15 lutego 2021 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź służb wpłynęła do organu w dniu 8 marca 2021 r. Ponadto odrębnym pismem z dnia 15 lutego 2021 r. wezwano stronę do osobistego stawiennictwa w organie. Pismem z dnia 30 lipca 2022 r. skarżący wniósł Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców (za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego) ponaglenie na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismami z dnia 21 lutego 2023 r. i 25 marca 2023 r. skarżący wniósł kolejne ponaglenia w tym przedmiocie. Pismem z dnia 1 września 2022 r. organ, na postawie art. 79a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 114 ustawy o cudzoziemcach, wezwał skarżącego o dostarczenie dokumentu potwierdzającego legalność pobytu na terytorium RP, w terminie 7 dni, pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. W dniu 5 maja 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu administracji. Wnioskowała o: stwierdzenie bezczynności organu oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz strony odszkodowania w wysokości 3000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski jest bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz.1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W sprawach zainicjowanych skargą na bezczynność Sąd powinien, po pierwsze ustalić czy zjawisko to wystąpiło w sprawie, jeśli tak, to czy istnieją i w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń podjąć dalsze środki wskazane w art. 149 p.p.s.a. Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie istniał spór co do zakresu temporalnego orzekania przez Sąd w przedmiocie stwierdzonej form opieszałości. A zatem, co do charakteru orzeczenia wydawanego w omawianym trybie. Zwracano uwagę na cele tej normy, co wywodzono z otoczenia normatywnego wprowadzanych zmian w zakresie brzmienia powołanego przepisu. Ostatecznie za wiążący i uzasadniony konstytucyjnie należy przyjąć pogląd, wypowiedziany m.in. w motywach uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA) o deklaratoryjnym charakterze rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie bezczynności organu administracji, ograniczonym jednak zakończeniem postępowania, co trzeba ocenić na moment wniesienia skargi. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490)". Zagadnienie to ma na gruncie tej sprawy istotne znaczenie w kontekście zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca") i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną strony skarżącej w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność organu została wniesiona w dniu 5 maja 2023 r. czyli po wejściu w życie nowelizacji. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach) wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami (np. udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach) ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.). Przypomnieć należy, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (zob. np. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te zostały przekroczone, gdyż jak wynika z akt sprawy organ administracji procedował do momentu wniesienia skargi około 39 miesięcy. Niewątpliwe opisane na wstępie rozważań ustawowe terminy na rozpoznanie sprawy zostały przekroczone. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej wynikającej z akt sprawy wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków, problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy dopiero po blisko roku od złożenia wniosku, a zatem już po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Nie sposób zatem uznać, że w sprawie zachowano wymogi dotyczące terminów rozpoznania spraw, skoro zwłoka organu administracji wynosi ponad 36 miesięcy (odliczając 2 miesiące w trakcie których zawieszone były terminy z uwagi na pandemię COVID-19 oraz miesiąc oczekiwania na odpowiedź służb) od daty wpływu pisma wnioskującego o wszczęcie postępowania w sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji pozostawał bezczynny. Godzi się oczywiście zauważyć, że w trakcie trwania postępowania obowiązywał przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. i stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przy czym przepis ten został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U poz. 875) zmieniającej przywołaną ustawę z dniem 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zawieszenie postępowania na podstawie wyżej powołanych przepisów nie miało jednak w kontrolowanym postępowaniu decydującego wpływu na tok postępowania, ponieważ ponowny bieg terminu na załatwienie sprawy nie spowodował podjęcia tej czynności przez organ. Organ nadal trwa w bezczynności, a ponadto dopiero w dniu 15 lutego 2021 r. podjęto pierwszą czynność w sprawie – tj. zwrócono się z pismem do służb. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę nie podał żadnej okoliczności, która mogłaby usprawiedliwić bezczynność trwającą od maja 2020 r. Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r ., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości, ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Dowodem tego jest niniejsza sprawa, w której Strona z własnej inicjatywy przedłożyła organowi administracji istotne dla sprawy dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W sprawie organ administracji do właściwych służb wystąpił pismem z dnia 15 lutego 2021 r. i czas oczekiwania na odpowiedź służb nie jest przez Sąd wliczany do okresu bezczynności. W opinii Sądu taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18.10.2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez Skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.800 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz Strony suma pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw Strony w postępowaniu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach (pkt VI sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł. Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.