I GSK 24/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej RD od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 58/19 w sprawie ze skargi RD na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2019 r., nr 9001-00000000164/19 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentom rolnym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 września 2019r., sygn. akt III SA/Wr 58/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę RD (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej też: "DOR ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Dyrektor") z 7 stycznia 2019r., Nr 9001-00000000164/19 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji (błędnie określonych w skardze kasacyjnej jako decyzje), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej po przeprowadzeniu rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257, dalej: "k.p.a.") przejawiające się w nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które polegało na błędnym zastosowaniu przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a. wskutek nieprawidłowego przyjęcia przez ograny, że wniosek skarżącego w sprawie udzielenia pomocy finansowej został złożony po terminie; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów i dostrzegł naruszenie przez nie wspomnianych przepisów postępowania, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. przejawiające się nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było odebranie skarżącemu uprawnienia, pozostały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, dotyczące daty nadania podania o przyznanie pomocy finansowej (niewyraźna pieczęć), a wątpliwości te zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów i dostrzegł naruszenie przez nie wspomnianych przepisów postępowania, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, polegającego na nierozważeniu wszelkich okoliczności sprawy oraz na nadinterpretacji twierdzeń skarżącego w zakresie daty nadania podania, a tym samym naruszenia zasady pogłębiania zaufania strony postępowania do organów administracyjnych oraz zasady przekonywania; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu ponieważ skutkowało oddaleniem skargi, którą w przypadku uwzględnienia wskazanych zasad Sąd I instancji winien uwzględnić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. O skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie wykazał, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu administracyjnego I instancji byłby inny. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organów obu instancji był art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Zgodnie z tą regulacją, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1210/17). Zważywszy na treść złożonego wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, konieczne było poczynienie ustaleń, co do tego czy został zachowany obowiązujący w 2018r. termin składania wniosków o jej przyznanie przypadający na okres od 14 września 2018r. do 16 listopada 2018r. Postanowieniem z 23 listopada 2018r. (nr BP005.8110.1.2018.DZ/PO) Kierownik Biura Powiatowego w Jaworze odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że strona złożyła wniosek po upływie wymaganego terminu, albowiem nadała go listem zwykłym w dniu 19 listopada 2018r. z odnotowanym wpływem do organu w dniu 21 listopada 2018r. W zażaleniu wywiedzionym od tego postanowienia strona podniosła, że data stempla pocztowego, wbrew twierdzeniom organu, świadczy o zachowaniu przez nią terminu do złożenia wniosku. W kontekście tego strona odwołała się do treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. akcentując, że zgodnie z tym przepisem, termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012r. Prawo pocztowe. Wskazano, że w powołanym przepisie nie wprowadzono wymogu nadania pisma listem poleconym. W nawiązaniu do treści skarżonego postanowienia strona podniosła, że dla obliczenia terminowości złożonego przez nią wniosku nie ma żadnego znaczenia to, kiedy ów wniosek faktycznie dotarł do organu. Podkreślono, że termin wpływu wniosku do organu jest istotny wyłącznie z perspektywy ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego opartego na zasadzie skargowości (art. 61 § 3 k.p.a.). Z punktu widzenia terminowości złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej znaczenie ma natomiast wyłącznie data nadania przesyłki, co miało miejsce 16 listopada 2018r. Termin został zatem dochowany. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej stempel widniejący na kopercie zawierającej odwołanie jest czytelny i pozwala jednoznacznie ustalić, iż przesyłkę tę opieczętowano 19 listopada 2018r. Liczba "19" jest bowiem dostatecznie wyraźna i bez konieczności posługiwania się specjalistycznym sprzętem optycznym można ustalić, iż przesyłkę opieczętowano 19 listopada 2018r., co pozwalało jednoznacznie ustalić, że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018r. suszy lub powodzi, został złożony po upływie wymaganego terminu. Trafnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani też w skardze do WSA nie wskazywano, jakoby organy błędnie odczytały datę nadania przesyłki w części dotyczącej miesiąca. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Skoro organy prawidłowo zebrały cały dostępny materiał dowodowy i wszechstronnie oceniły całokształt materiału dowodowego, to nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H Beck 2021, s. 550-551, nb 1-3). Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Nakaz rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, wskazany w art. 81a § 1k.p.a. , jest skonstruowany w nawiązaniu do obowiązującej w procesie karnym zasady in dubio pro reo, zgodnie z którą: "Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść oskarżonego" (art. 5 § 2 k.p.k.).[...] Wydaje się jednak, że właściwą lokalizacją komentowanego przepisu w systematyce Kodeksu są przepisy działu IVa, dotyczące administracyjnych kar pieniężnych, tym bardziej że zasada in dubio pro reo jest uważana w doktrynie postępowania karnego za konsekwencję zasady domniemania niewinności, która nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2022, uw. 3 do art. 81a k.p.a.). Przesłanki zastosowania nakazu, o którym mowa w § 1, są następujące: 1. po przeprowadzeniu postępowania dowodowego "pozostają"; 2. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego; 3. w zakresie nałożenia na stronę obowiązku lub odebrania stronie uprawnienia. Komentowany nakaz nie jest regułą postępowania dowodowego. Przeciwnie: ma on zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie trybem z i zasadami przewidzianymi w Kodeksie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie chodzi tu także o sytuację unormowaną w art. 86, a mianowicie gdy "po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Komentowany przepis nie określa reguły oceny dowodów, ma on bowiem zastosowanie wówczas, gdy organ administracji publicznej już dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Treść komentowanego przepisu nie zezwala na jego zastosowanie przed dokonaniem wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a zwłaszcza na wykorzystanie komentowanego nakazu do oceny dowodów. Komentowany przepis w żadnym zakresie nie zwalnia organu administracji z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (A. Wróbel - tamże, uw.6). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, art. 81a § 1 k.p.a. nie znalazł w sprawie zastosowania, bowiem stan faktyczny został ustalony na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Tym samym niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w sposób wskazany w pkt I. a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, to skarga ta podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.