II SA/Rz 999/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.Ł. na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr P-II.40.53.2023 - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 16 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga R.Ł. (dalej jako: "skarżący") – sprecyzowana pismem z dnia 29 maja 2023 r. – na pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr P-II.40.53.2023. Skarżący wskazał, że, "w piśmie tym Wojewoda nie podjął żadnych czynności na jego pismo z 14 marca 2023 r.". Jak wynika z nadesłanych do tut. Sądu akt administracyjnych dnia [...] lutego 2023 r. Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 221 § 3, art. 223 § 1, art. 229 pkt 3 oraz art. 232 § 2 i § 3 i art. 239 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. z 2002 r. Nr 5, poz. 46), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie skargi z dnia 4 stycznia 2023 r. (data wpływu: 13 lutego 2023 r.) na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej nr [...] w N. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że po zapoznaniu się z wyjaśnieniami i dokumentacją w sprawie oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rada Miasta stwierdziła, że postępowanie prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami, a złożona skarga R.Ł. jest bezzasadna. Pismem z 14 marca 2023 r. skierowanym do Wojewody Podkarpackiego, skarżący zwrócił się o uchylenie powyższej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że nie jest zadowolony ze sposobu w jaki została rozpatrzona jego skarga na bezczynność Burmistrza. W tych okolicznościach Wojewoda zwrócił się do Burmistrza o wyjaśnienia oraz o dokumentację związaną z odbyciem LVII Sesji Rady Miejskiej w B. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem Burmistrza oraz przedłożoną dokumentacją, pismem z 26 kwietnia 2023 r. nr P-II.40.53.2023 Wojewoda Podkarpacki udzielił skarżącemu odpowiedzi. Wyjaśnił, że jako organ nadzoru sprawuje nadzór na nad działalnością gminy w zakresie jej zadań własnych na podstawie kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 85 u.s.g. Podał, że jest to jedyne kryterium, którym kieruje się organ nadzoru przy ocenie działalności uchwałodawczej rady gminy. Organ nadzoru nie ocenia uchwał pod względem ich rzetelności, celowości i zasadności czy potrzeb skarżącego jako mieszkańca gminy. W przypadku gdy organ nadzoru stwierdzi istotne naruszenie prawa w uchwale podjętej przez organ gminy wszczyna postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności uchwały. Wojewoda wyjaśnił także, że postępowanie nadzorcze może być prowadzone jedynie z urzędu. Ewentualne pisma osób trzecich wskazujące wadliwości prawne przedłożonych uchwał mogą być traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie" i nie powodują powinności wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały. Organ przytoczył także treść art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. i wskazał na brak kompetencji do uchylenia uchwał j.s.t. i przekazywania ich do ponownego rozpoznania, gdyż nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., zaś w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu stosuje w ograniczonym zakresie. Organ nadzoru, badając uchwały w sprawie rozpatrzenia skargi, nie dokonuje oceny merytorycznej złożonej skargi. W przypadku rozpatrywania przez radę gminy skarg na działalność wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a., wojewoda, badając w trybie nadzorczym uchwałę o rozpatrzeniu skargi musi ograniczyć się do oceny, czy działanie organów gminy było zgodne z celami regulacji prawnej oraz czy były przestrzegane zasady proceduralne i przepisy kompetencyjne. Wojewoda stwierdził także, że Rada Miejska w B. podejmując uchwałę Nr LVII.638.2023 spełniła wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym przy procedowaniu uchwały. W związku z tym brak było podstaw do zastosowania procedury zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawniającej organ nadzoru do wyeliminowania powyższego aktu prawnego z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że badając przedmiotową uchwałę "z urzędu" w trybie przepisów Rozdziału 10 u.s.g. zastosował kryterium legalizmu, czyli zgodności z prawem i uznał, że akt ten nie narusza prawa, a tym samym nie znalazł podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Wojewoda podał także, że w analizowanym przypadku uchwała podjęta została w wyniku rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. Zawiera ona uzasadnienie stanowiska przyjętego przez Radę przy załatwieniu przedmiotowej skargi. Sporządzone uzasadnienie do uchwały zawiera opis stanu faktycznego poszczególnych kwestii będących przedmiotem skargi, przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia, argumentację zajętego przez organ stanowiska oraz stosowne pouczenie. Tym samym spełnia ona wymogi zawarte w art. 238 § 1 k.p.a. będące podstawą załatwienia skargi powszechnej, a więc wydania przez Radę Miejską w B. zawiadomienia o sposobie załatwienia tej skargi. Zdaniem Wojewody działanie Rady mieściło się w granicach jej kompetencji. Natomiast w odniesieniu do działań Burmistrza wyjaśnił, że Wojewoda nie jest uprawniony do oceny działalności tego organu i nakazania mu konkretnego zachowania, w tym, w szczególności dotyczących zobowiązania do podjęcia działań, których skarżący oczekiwał od Gminy B., gdyż ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje w tej kwestii żadnych środków nadzorczych. Poza tym ocena Rady Miejskiej, jak też Przewodniczącego Rady w tym zakresie pozostaje poza kompetencją Wojewody, gdyż wiązałoby się to z merytoryczną oceną treści uchwały wraz z uzasadnieniem, co z powodów podanych wyżej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie zgadzając się z ww. argumentacje Wojewody skarżący złożył skargę do WSA w Rzeszowie na pismo z dnia 26 kwietnia 2023 r. Zarzucił, że Wojewoda nie podjął żadnych czynności na jego pismo z 14 marca 2023 r. W obszernym uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko, podkreślając brak podjęcia działań nadzorczych przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki przedstawiając stan faktyczny sprawy, zawnioskował o jej odrzucenie. Wskazał, że pismo z 26 kwietnia 2023 r. nie posiada znamion aktu czy czynności podlegającej zaskarżeniu w trybie ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "P.p.s.a"). Nie mieści się bowiem w katalogu aktów czy czynności wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegających kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 P.p.s.a. który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądowa kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga R.Ł. dotyczy pisma Wojewody Podkarpackiego z 26 kwietnia 2023 r. nr P-II.40.53.2023. Stwierdzić należy, że aby móc ocenić dopuszczalność skargi wyżej wymienionego konieczne jest zbadanie jakiego charakteru akt jest jej przedmiotem. Z nadesłanych akt wynika, że skarżący po podjęciu przez Radę Miejską w B. uchwały z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w sprawie skargi R.Ł. z dnia 4 stycznia 2023 r. (data wpływu: 13 lutego 2023 r.) na bezczynność Burmistrza [...] w sprawie dotyczącej przebudowy drogi gminnej nr [...] w N., pismem z dnia 14 marca 2023 r. zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o jej "uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia". Powodem powyższego było jego niezadowolenie ze sposobu w jaki została rozpatrzona jego skarga na bezczynność Burmistrza. Odpowiedzi na powyższe Wojewoda udzielił w piśmie z 26 kwietnia 2023 r., w którym w sposób kompleksowy i obszerny przedstawił stanowisko w sprawie, przywołał obowiązujące przepisy prawa, wskazał kryteria jakimi kierował się przy ocenie uchwały z [...] lutego 2023 r. i wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu celem stwierdzenia jej nieważności. Nie akceptując powyższego stanowiska skarżący złożył do tut. Sądu skargę na to właśnie pismo z 26 kwietnia 2023 r. Należy zauważyć, że zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne, niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Z powyższego wynika, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (tak m.in. w postanowieniu NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu. Nadto kontrola działalności administracji przez sądy administracyjne obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 cyt. przepisu); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Wojewody Podkarpackiego z 26 kwietnia 2023 r. stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego z 14 marca 2023 r. w którym wyraził on niezadowolenie z podjętej przez Radę Miejską w B. uchwały. Nie ulega wątpliwości, że pismo to nie jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ani żadnym z aktów wymienionym w pkt 5-7 cyt. przepisu i nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Ma ono wyłącznie walor informacyjny, a przez to nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżący przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego uczynił także uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] lutego 2023 r. nr [...]. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 998/23. Wobec tego, że uchwała dotyczy rozpoznania skargi powszechnej wniesionej w trybie działu VIII K.p.a. i stanowi w istocie zawiadomienie o sposobie jej załatwienia i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, prawomocnym postanowieniem z dnia 23 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Rz 998/23 tut. Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Z uwagi na to, że skarżący przedmiotem skargi uczynił pismo Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., które nie podlega kontroli sądów administracyjnych, złożona w tym zakresie skarga jako niedopuszczalna, podlegać musi odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Z tej przyczyny Sąd, z uwagi na treść art. 222 P.p.s.a., odstąpił od wzywania skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.