II OSK 497/24

SENTENCJA Dnia 4 kwietnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. K. o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2390/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2022 r., znak: 986/OPON/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2390/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 października 2022 r. znak 986/OPON/2022, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 lipca 2022 r., nr 216/Ś/2022, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i biurową w parterze oraz z dwupoziomowym garażem podziemnym, z wjazdem i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...], na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] w Warszawie. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł skarżący, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji umarzającej postępowanie polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Fakt, że dany akt jest rozstrzygnięciem umarzającym postępowanie nie przesądza o konieczności odmowy przyznania stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. nie ogranicza jego stosowania wyłącznie do decyzji będących przedmiotem skargi, ale zapewnia ochronę tymczasową także w odniesieniu do wszystkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie należy określić, czy niewstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie skutkowało dla skarżącego znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Niewątpliwie tak, bowiem wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora zmaterializuje szkodę dla skarżącego w postaci niemożliwości korzystania ze swojego mieszkania bez zakłóceń z zewnątrz (duży hałas z urządzeń zamontowanych na nowopowstałym budynku, zacienienie, wywiewy bezpośrednio na apartament skarżącego). Zakończenie inwestycji i oddanie do użytkowania spowoduje, że trudno będzie odwrócić skutki jakie niesie ze sobą wykonanie decyzji wydanych w granicach niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy (por. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). W związku z treścią art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) w okolicznościach tej sprawy ww. uchwała pozostaje aktualna, ponieważ nie zaistniały w tej sprawie skutki prawne, o jakich mowa w art. 61 § 6 p.p.s.a. (dotychczas nie doszło do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i pozwolenia na budowę – postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji). Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. "po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, a pozwoleniem na budowę nie zachodzi tożsamość przedmiotowa (patrz odpowiednio uchwała NSA z 13 listopada 2023 r., II GPS 2/22, w której wyjaśniono zwrot "w granicach tej samej sprawy"). Dlatego decyzja o umorzeniu administracyjnego postępowania odwoławczego jest rozstrzygnięciem sprawy o charakterze niemerytorycznym, gdyż organ odwoławczy nie formułuje żadnego prawa, ani obowiązku. Jest to więc wyłącznie rozstrzygnięcie natury procesowej, które podległoby w następstwie uzyskania przymiotu ostateczności, wykonalności. W konsekwencji powyższego skoro decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie wywołuje konsekwencji materialnoprawnych, nie może podlegać ona wstrzymaniu wykonania, jak i nie może podlegać w związku z tym wstrzymaniu decyzja o pozwoleniu na budowę. Nie jest bowiem skuteczne odwołanie we wniosku przez skarżącego do skutków udzielonego pozwolenia na budowę, które aktualnie nie jest przedmiotem oceny w związku z jego skargą na decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego. Istotne jest to, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z tej przyczyny, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę. A zatem zaskarżona decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter procesowy, a w takim przypadku złożony w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, czy też pozwolenia na budowę nie może być uwzględniony, albowiem zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, nie ma bowiem charakteru materialnoprawnego. Powyższe oznacza także, że podniesiona w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. argumentacja dotycząca skutków, ale decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczy więc decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą do Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.