II OZ 1148/13

SENTENCJA Dnia 9 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 245/13 o odmowie dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowienie z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Op 245/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił A. M. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Wojewodę Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013, w sprawie powołania Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w Kędzierzynie-Koźlu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Op 245/13, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 25 września 2013 r. A. M. wniósł o dopuszczenie go do udziału w powyższym postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika. Powołując się na przepis art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., wnioskodawca wywiódł, że stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie której przeprowadzono konkurs na stanowisko Dyrektora SPZOZ, może skutkować nieważnością uchwały, na podstawie której został powołany na to stanowisko, wobec czego wynik sprawy dotyczy jego interesu prawnego. Wnioski o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników powyższego postępowania sądowoadministracyjnego, zawarte w pismach z dnia 25 września 2013 r. i 2 października 2013 r., złożyli ponadto D. T., A. W. oraz J. G. Wojewoda Opolski w piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r. wniósł o odrzucenie wniosków jako niedopuszczalnych, ewentualnie o ich oddalenie. W obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe, wywiódł, że w postępowaniu wszczętym przez wojewodę w ramach kompetencji nadzorczych nie może uczestniczyć osoba trzecia wywodzące swój interes prawny z faktu, że wynik postępowania będzie miał wpływ na jej uprawnienia lub obowiązki. Ponadto wskazał, że żaden z wnioskodawców nie posiada bezpośredniego interesu prawnego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji na wstępie stwierdził, że we wszystkich wnioskach złożonych w niniejszej sprawie wskazano błędną podstawę prawną, tj. art. 32 ust. 2 P.p.s.a., podczas gdy przepis ten nie posiada takiej jednostki redakcyjnej. Wnioski miały być zapewne oparte o przepis art. 33 § 2 P.p.s.a., który uzależnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika od złożenia wniosku w trakcie trwania postępowania sądowego. Podnosi, że w kwestii możliwości przystąpienia osoby trzeciej do postępowania sądowego, wszczętego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, akceptowany przez doktrynę, że krąg stron postępowania nadzorczego jest wyznaczony treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i inne osoby zarówno w tym postępowaniu, jak i w sprawie wywołanej skargą na akt nadzoru wystąpić nie mogą. Co do zasady stronami postępowań nadzorczych uregulowanych w ustawach samorządowych są wyłącznie organy nadzoru oraz jednostki samorządu terytorialnego podlegle temu nadzorowi i ich organy, których rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi. Z tego względu w postępowaniu ze skargi organu nadzoru, będącej formą nadzoru sprawowanego przez uprawniony organ, nie mogą brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego, stąd nie mogą one zostać - ani na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych ani na gruncie przepisów P.p.s.a. - uczestnikami postępowania na prawach strony. Zdaniem Sądu, podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w stosunku do wnioskodawców powołujących się na własny interes prawny. Na tle argumentacji zawartej we wnioskach o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie może jednak umknąć uwadze okoliczność, że zaskarżona przez Wojewodę Opolskiego uchwała o powołaniu komisji konkursowej nie wywoływała bezpośredniego skutku w postaci powołania konkretnej osoby na stanowisko objęte konkursem, zwłaszcza, że w świetle § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182) powołanie komisji konkursowej jest czynnością wcześniejszą niż samo ogłoszenie o konkursie. Tym samym wynik postępowania sądowego nie może bezpośrednio dotyczyć osoby powołanej na stanowisko Dyrektora SPZOZ. A. M. nie legitymuje się zatem interesem prawnym, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Oceniając istnienie interesu prawnego po stronie A. M., zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można stwierdzić, że uchwała o powołaniu komisji konkursowej, podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, wywołała bezpośredni skutek w postaci powołania konkretnej osoby na stanowisko objęte konkursem, zwłaszcza, że w świetle § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r. poz. 182) powołanie komisji konkursowej jest czynnością wcześniejszą niż samo ogłoszenie o konkursie. Tym samym wynik postępowania sądowego nie może bezpośrednio dotyczyć interesu prawnego osoby powołanej na stanowisko dyrektora podmiotu leczniczego. W ocenie tegoż Sądu, A. M. nie legitymuje się zatem w rozpoznawanej sprawie interesem prawnym, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z porządku prawnego może ewentualnie spowodować dla wnioskodawcy negatywne konsekwencje, jednak nie przesądza to o statusie uczestnika postępowania zarówno w świetle art. 33 § 2 P.p.s.a., jak i ustawy o samorządzie powiatowym. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył reprezentowany przez pełnomocnika – A. M., który zaskarżył je w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 § 2 P.p.s.a., polegające na niedopuszczeniu go do udziału w charakterze uczestnika, pomimo wykazania przez niego istnienia interesu prawnego dla udziału w toczącym się postępowaniu, a wynikającego z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Wskazując na powyższe wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie go do sprawy w charakterze uczestnika. W odpowiedzi Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie przedmiotowego zażalenia z powodu jego bezzasadności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uwzględniając charakter i przedmiot zainicjowanego postępowania sądowego wskazać należy, że nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 , ze zm.). W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami organów powiatu prowadzone z urzędu przez wojewodę. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu powiatu, w którym nie biorą udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba że ustawa wyraźnie tak stanowi. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony – bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu reguluje art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 87 ust. 1, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę organu powiatu do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zażalenia, interpretacja przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznający zażalenie stwierdza, że zasadnie Sąd pierwszej instancji nie znalazł uzasadnienia do dopuszczenia A. M. do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 25 lutego 2013 r., nr 112/456/2013 w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora zespołu opieki zdrowotnej w charakterze uczestnika postępowania w oparciu o art. 33 P.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.