II SAB/Wr 216/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi U. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę dalej idącą; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z 24 IV 2023 r. U. K. (obywatel B.) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłość w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 19 III 2022 r. strona skarżąca złożyła osobiście w siedzibie organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W tym samym dniu organ doręczył stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Strona pismem z dnia 2 III 2023 r. wniosła ponaglenie. Organ, pismami z dnia 23 V 2023 r. (a więc już po wniesieniu skargi na przewlekłość), wystąpił do właściwych służb o przedstawienie stanowiska w przedmiocie wniosku strony oraz wezwał stronę do przedłożenia określonych dokumentów. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia przewlekłości, wyznaczenia terminu 30 dni na załatwienie sprawy, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł, zasądzenia kosztów postępowania i rozpoznania skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Jak wynika z art. 210 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354, ze zm.) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały w przypadku wniosku złożonego osobiście powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpił okres opieszałości, który kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu złożenia wniosku (19 III 2022 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (24 IV 2023 r.) minęło 13 miesięcy. Odliczając nawet maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy (6 miesięcy), stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie co najmniej 7 miesięcy. Stosownie do art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 30. dni, mając na względzie charakter sprawy, przeprowadzone dotąd czynności oraz dotychczasowy okres zwłoki. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W kontrolowanej sprawie przewlekłość nie miała wyżej określonego charakteru. Należy zaznaczyć, że odliczając ustawowy termin załatwienia sprawy (6 miesięcy) okres przewlekłości wynosił w sprawie 7 miesięcy. Biorąc pod uwagę podnoszone w odpowiedzi na skargę dane związane ze znaczną ilością spraw udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt, opóźnienie rzędu 7. miesięcy nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Podkreślić trzeba, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2020 r. wpłynęło do organu 30 259 takich podań, w 2021 r. – 45 414, zaś w 2022 r. – 51 720. Jest to obiektywna przeszkoda usprawiedliwiająca 7-miesięczne opóźnienie w załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowania był istotny wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, to przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędu oczywiste jest, że są to okoliczności niezależne od poszczególnych pracowników organu upoważnionych do załatwiania spraw. Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (wyrok NSA z 4 I 2023 r., II OSK 1870/22 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ocenie Sądu niekwalifikowany charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Dlatego też skarga w tym zakresie została oddalona. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.