I OSK 1897/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1586/21 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 05 maja 2022 r. sygn. II SA/Bd 1586/21 oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją przyznano M. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką od dnia [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. M. , zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy z dnia 2[...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność uprawnienia do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz wyraźnego oświadczenia M. M. o rezygnacji z specjalnego zasiłku opiekuńczego na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego wraz z wnioskiem inicjującym postępowania, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa M. M. do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; a także doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie M. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym jej interesem 3. naruszenie przepisu art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania M. M. świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od [...] kwietnia 2021 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w kwietniu 2021 r. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej w sprawie skargi, alternatywnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Dz.U. 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu ogniskuje się wokół kwestii wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 2[...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - dalej jako: "ustawa" albo "u.ś.r.") zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Na podstawie art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia wymaga poczynienia uwagi porządkującej, a mianowicie, że skarżącej kasacyjnie przyznano świadczenie pielęgnacyjne od [...] listopada 2021 r. na czas nieokreślony. Spór ogniskuje się natomiast wokół daty początkowej przyznania tego świadczenia tj. okresu od daty złożenia wniosku (co miało miejsce w kwietniu 2021 r.) do końca października 2021 r., tj.: do końca okresu świadczeniowego w którym skarżąca kasacyjnie pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy. W sprawie bezsporne pozostaje bowiem, że skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o świadczenie pielęgnacyjne w kwietniu 2021 r. kiedy jeszcze w obrocie prawnym pozostawała decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. przyznająca M. M. specjalny zasiłek opiekuńczy, na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021r. Bezsporne jest, że decyzja ta została skonsumowana w całości. Nie ma sporu co do tego, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r. sygn. I OSK 1727/22). W niniejszej sprawie nigdy nie doszło nawet do uruchomienia postępowania, które urzeczywistniłoby zawartą we wniosku o świadczenie pielęgnacyjne deklarację woli rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi już po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia. Niezasadnie w tej sytuacji Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie art. 17 ust 5 pkt 1 lit b oraz art. 27 ust 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że w konkretnych okolicznościach badanej sprawy niemożliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające skarżącej kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy, które jak wynika z akt, zostało zgodnie z jej wolą skonsumowane. W tej sytuacji prawidłowo Kolegium orzekło o przyznaniu skarżącej kasacyjnie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2021 r., a Sąd Wojewódzki stanowisko to słusznie zaakceptował. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną