I SA/Ke 456/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Zarządu Powiatu Ostrowieckiego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 34/2023 w sprawie ustalenia planu dofinansowania form i specjalności doskonalenia zawodowego nauczycieli, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenia pobierane przez uczelnie, na które dofinansowanie jest przyznawane za kształcenie nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Ostrowiecki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Zarządu Powiatu Ostrowieckiego na rzecz W. Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zarząd Powiatu Ostrowieckiego 31 stycznia 2023 r. podjął uchwałę nr 34/2023 w sprawie ustalenia planu dofinansowania form i specjalności doskonalenia zawodowego nauczycieli, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobierane przez uczelnie, na które dofinansowanie jest przyznawane za kształcenie nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Ostrowiecki. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 i 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526) dalej "u.s.p.", art. 70a ust. 1 i ust. 3a ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762, zm. Dz. U. z 2022 r. poz. 935, 1116, 1700 i 1730) dalej "Karta Nauczyciela" oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1653) dalej "rozporządzenie", w związku z Uchwałą Rady Powiatu Ostrowieckiego nr LXV/406/2022 z 29 grudnia 2022 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Ostrowieckiego na 2023 rok. Na powyższą uchwałę W. Ś. (organ nadzoru) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił istotne naruszenie art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 oraz § 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ wykonawczy powiatu podczas, gdy organem tym jest organ stanowiący powiatu, a więc rada powiatu. W uzasadnieniu skarżący przedstawił wykładnię zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Wskazał, że rozporządzenie zostało wydane na mocy art. 70d Karty Nauczyciela, co czyni zasadnym oparcie się o treść tej ustawy w celu ustalenia znaczenia ww. zwrotu. Z kolei art. 70d Karty Nauczyciela pozostaje w ścisłym związku z kluczowym w sprawie art. 70a ust. 1 oraz 91d pkt 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis expressis verbis wskazuje, że organem któremu przysługuje kompetencja do podjęcia przedmiotowej uchwały jest rada powiatu. Przepis § 6 rozporządzenia odsyła wprost do art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela, który z kolei pozostaje w ścisłym związku z art. 70a ust. 1. Natomiast art. 91d pkt 1 wprost wskazuje, w odniesieniu do art. 70a ust. 1, że organem właściwym do wykonywania kompetencji określonej w tym przepisie jest rada powiatu. W ocenie skarżącego z wykładni systemowej i celowościowej wynika, że w stanie faktycznym sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący wskazał wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podniósł, że uznając swą kompetencję w zakresie planu dofinansowania form i specjalności doskonalenia zawodowego nauczycieli, kierował się podziałem organów na stanowiący i wykonawczy, wynikający z ustawy o samorządzie powiatowym. Zaskarżona uchwała reguluje natomiast materię wykonawczą. Powiat ostrowiecki realizując dyspozycję określoną w art. 70a Karty Nauczyciela wyodrębnił w uchwale budżetowej nr [...] z 29 grudnia 2022r. kwotę [...]zł., która stanowi 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli. W ten sposób Rada Powiatu Ostrowieckiego wyodrębniła i zabezpieczyła środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Natomiast kompetencja do sporządzenia planu środków, ustalonych w budżecie wolą rady powiatu, jest kompetencją wykonawczą mieszczącą się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 32 ust 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym – do zadań Zarządu Powiatu należy wykonywanie budżetu powiatu. Przy czym, wykonywanie budżetu definiowane jako podejmowanie czynności prawnych i faktycznych służących realizacji zadań ujętych w budżecie można podzielić na dwie kategorie: działania podstawowe będące istotą wykonywania budżetu, tj realizowanie ustalonych w uchwale budżetowej kwot dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów oraz działania instrumentalne, pomocnicze, tj. służące zrealizowaniu zaplanowanych dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Do działań pomocniczych można zaliczyć m.in. opracowywanie planów finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.s.p., legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt posiada wojewoda jako organ nadzoru, gdy w terminie 30 dni od daty doręczenia mu tego aktu nie skorzysta z uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 79 tej ustawy. Przepis art. 82 ust. 1 u.s.p., przewidujący niedopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, nie ma w sprawie zastosowania. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta 31 stycznia 2023 r. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22; CBOSA). W niniejszej sprawie sąd stwierdził istotne naruszenie prawa. Zostały bowiem naruszone przepisy wyznaczające kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała zarządu powiatu w sprawie ustalenia planu dofinansowania form i specjalności doskonalenia zawodowego nauczycieli, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobierane przez uczelnie, na które dofinansowanie jest przyznawane za kształcenie nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Ostrowiecki. Ramy prawne dla jej podjęcia wyznaczały przepisy art. 70a ust. 1 i 3a Karty Nauczyciela oraz § 5 i § 6 rozporządzenia. Zgodnie z art. 70a ust. 1 w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych – w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli (art. 70a ust. 3). Stosownie zaś do art. 70a ust. 3a tej ustawy ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się: 1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, uczelnie oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli; 2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez uczelnie i placówki doskonalenia nauczycieli. Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając: 1) wnioski dyrektorów szkół i placówek, o których mowa w § 4; 2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego; 3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy – prawo oświatowe; 4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8. W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie: 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy; 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Spór w sprawie, dotyczył możliwości realizowania przez organ wykonawczy powiatu (zarząd) kompetencji ujętych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego organu nadzoru, zarząd powiatu nie był władny dla realizacji kompetencji opisanych w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia. W ocenie zarządu powiatu natomiast podjęcie takiej uchwały należy do jego kompetencji, ponieważ stanowi wykonanie budżetu. Zdaniem sądu stanowisko skarżącego jest prawidłowe. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się do odkodowania zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera bowiem definicji "organu prowadzącego". Dla rozstrzygnięcia sporu nie jest jednak miarodajne, co sugeruje zarząd powiatu, odwołanie się do dwupodziału organów jednostki samorządu terytorialnego na stanowiący i wykonawczy oraz upatrywanie kompetencji zarządu powiatu do wydania zaskarżonej uchwały jako organu wykonawczego. Pierwszeństwo w realiach sprawy należy oddać przepisom, na podstawie których organ prowadzący realizuje uchwałą powierzone zadania. Delegację ustawową do wydania rozporządzenia stanowi art. 70d Karty Nauczyciela. W związku z tym w celu ustalenia znaczenia terminu "organ prowadzący" należy odwołać się do przepisów ustawy Karta Nauczyciela. Ustawa ta zawiera regulację wprost określającą organ prowadzący (organy prowadzące) powołane do realizacji zadań wynikających z tej ustawy. Stosownie bowiem do art. 91d Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: 1. art. 30 ust. 6 i 10a, art. 42 ust. 7, art. 42a ust. 1, art. 49 ust. 2, art. 70a ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa; 2. art. 9g ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 30a oraz art. 53 ust. 3a i 4 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa; 3. art. 6a ust. 1 pkt 3 oraz ust. 6, art. 9b ust. 3, 3a i 4 pkt 2 oraz ust. 6, art. 9g ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 18 ust. 4 i 5, art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 2, art. 42 ust. 6a, art. 54 ust. 5, art. 63 ust. 2, art. 75 ust. 2a, art. 85s ust. 4, art. 85t ust. 1, 2 i 5 oraz art. 85z ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 2 - wykonuje odpowiednio: wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Przy analizie przepisów Karty Nauczyciela pod kątem ustalenia znaczenia zwrotu "organ prowadzący" istotna jest również treść wskazanego wyżej art. 70d Karty Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia: 1. rodzaje wydatków związanych z organizacją i prowadzeniem doskonalenia zawodowego nauczycieli, które mogą być dofinansowywane ze środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 2. warunki, tryb i kryteria przyznawania środków, o których mowa w art. 70a ust. 1; 3. szczegółowe cele szkolenia branżowego oraz tryb i warunki kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe; - uwzględniając kompetencje organów wymienionych w art. 70a ust. 1 (...). Z powyższego wynika zatem, że zarząd powiatu nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady powiatu. Zadanie to polega na wyodrębnieniu w budżecie rady powiatu (organu prowadzącego) środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli. Zdaniem sądu, przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, do którego nawiązują § 5 i § 6 rozporządzenia precyzują jedynie ust. 1 art. 70a Karty Nauczyciela wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei art. 70a ust. 3 tej ustawy opisuje procedurę podziału środków wyodrębnionych w budżecie rady powiatu. Należy zauważyć, że podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (w tym przypadku artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Innymi słowy podstawowa jednostka redakcyjna powinna prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Elementy składowe jednostki podstawowej powinny dotyczyć tego jednego wiodącego tematu. Podstawowe jednostki redakcyjne powinny być ułożone w tekście prawnym w pewnym ciągu logicznym, zwiększającym spójność oraz ułatwiającym konstrukcję odesłań wewnątrztekstowych (por. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy Akty wykonawcze Prawo Miejscowe pod red. A. Malinowskiego, Warszawa 2009, s. 319). Z tych względów należy przyjąć, że art. 70a Karty Nauczyciela zawiera samodzielność treściową obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych wyodrębnionych środków. Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu art. 70a ust. 3 i ust 3a Karty Nauczyciela jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa w art. 70a ust. 1 tej ustawy. Z przedstawionej wyżej systemowej wykładni przywołanych przepisów Karty Nauczyciela wynika, że w stanie faktycznym sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Dokonana wykładnia przeczy argumentacji zarządu powiatu, że podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi realizację kompetencji wykonawczych zarządu powiatu w postaci wykonania budżetu. Uchwała ta stanowi bowiem jedynie o podziale wyodrębnionych z budżetu środków, a nie jego wykonaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3351/21; CBOSA). Ustalenie zaś w tej uchwale maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez wskazane podmioty, jest z kolei ściśle związane z wyżej wymienionymi czynnościami, co czyni ich zakwalifikowanie do kompetencji różnych organów jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) niezasadne. Z tych względów, wbrew twierdzeniom zarządu powiatu, należy przyjąć, że kompetencja rady powiatu do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form i specjalności doskonalenia zawodowego nauczycieli, maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie pobierane przez uczelnie, na które dofinansowanie jest przyznawane za kształcenie nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Ostrowiecki, wynika z innej ustawy, którą jest ustawa Karta Nauczyciela (art. 12 pkt 11 u.s.p.). Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).