II SAB/Bd 101/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2023 r. sprawy ze skargi N. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. UZASADNIENIE N. G. B. (dalej określana jako Skarżąca) wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody [...], zarzucając naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy przez okres ponad 1 roku, kiedy to do chwili obecnej nie wydano decyzji, urząd nie podjął żadnych czynności celem załatwienia sprawy, podczas gdy sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, jeżeli wymaga przeprowadzanie postępowania dowodowego - w okresie 30 dni, a w przypadku sprawy bardziej skomplikowanej - w okresie 60 dni; - art. 36 § 1 i 2 kpa poprzez brak zawiadomienia przez okres ponad 1 roku o podejmowanych czynnościach, przyczynach opóźnienia oraz nowym terminie załatwienia sprawy; - art. 8 § 1 kpa poprzez ignorowanie kierowanych do organu próśb o udzielenie informacji oraz przyspieszenie wydania decyzji, a także brak ustosunkowania się do wniesionego ponaglenia, a co za tym idzie, naruszenie zaufania strony do organu; - art. 12 kpa poprzez naruszenie przez organ zasady wnikliwego i szybkiego działania w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasady niezwłocznego wydania decyzji, podczas gdy postępowanie trwa ponad 2,5 roku. Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do niezwłocznego rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1a ppsa, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, przyznanie sumy pieniężnej od organu w wysokości 5 000 zł oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z podjęciem studiów w Polsce złożyła za pośrednictwem operatora pocztowego w marcu 2022 r. Wraz ze złożeniem wniosku zostały załączone wszelkie niezbędne dokumenty warunkujące jego pozytywne rozpatrzenie. Wojewoda do chwili obecnej nic wydał decyzji oraz nie zakreślił terminu jej wydania. Nie poinformowano Skarżącej o zaistniałym opóźnieniu i jego przyczynach oraz nie przesłano również pisma informującego o zasadności przedłużenia postępowania w sprawie z wyznaczeniem późniejszego terminu wydania decyzji. Pomimo kilkukrotnego kontaktu strony z urzędem nie uzyskano żadnej odpowiedzi dotyczącej ewentualnego załączenia brakujących dokumentów. Jako że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie zmierzających do jej zakończenia, w dniu 13 kwietnia 2023 r. pełnomocnik Skarżącej skierował ponaglenie na bezczynność organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. za pośrednictwem Wojewody [...]. W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona w zakresie bezczynności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 100c oraz 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej powoływana jako ustawa pomocowa), bieg terminów na załatwienie spraw między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres do 24 sierpnia 2023 r. Z powyższej regulacji wynika, że nie rozpoczynają biegu terminy załatwiania przez wojewodów spraw, które uregulowane są albo w szczególnych przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) albo w art. 35 § 3 kpa. W przypadku terminów na załatwienie przez wojewodów pozostałych z tych spraw, jeżeli zdarzenia, od których uzależnione jest rozpoczęcie biegów danych terminów, wystąpiły w okresie od 15 kwietnia 2022 r. (tj. od dnia wejścia w życie art. 100c ustawy pomocowej), ulegają zawieszeniu, jeżeli takie zdarzenia wystąpiły już przed dniem 15 kwietnia 2022 r. Ustawodawca początkowo wyznaczył okres zawieszenia terminów do 31 grudnia 2022 r., jednak 28 stycznia 2023 r. na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) został wprowadzony analogiczny przepis, art. 100d ustawy pomocowej, który wyznacza okres spoczywania terminów do 24 sierpnia 2023 r. Wskazany przepis został wprowadzony z mocą od 1 stycznia 2023 r., co oznacza, że obecnie okres spoczywania terminów jest nieprzerwany od momentu wprowadzenia art. 100c ustawy pomocowej do końca okresu wyznaczonego przez art. 100d ww. ustawy, tj. do 24 sierpnia 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek 15 marca 2022 r., natomiast w myśl art. 112a ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zatem termin na wydanie decyzji w myśl ww. przepisów w sprawie Skarżącej przypadał na okres zawieszenia biegu terminów, tj. po wejściu w życie art. 100c ustawy pomocowej. Okres spoczywania terminów załatwiania spraw przez wojewodów według obecnie obowiązujących przepisów kończy się z dniem 24 sierpnia 2023 r. Nadto przepisem art. 100c ustawy pomocowej nie są objęci wyłącznie obywatele Ukrainy i bieg terminów załatwiania spraw w postępowaniach przed wojewodami wynikający z tegoż przepisu dotyczy wszystkich postępowań bez względu na obywatelstwo ich stron. Bezspornym wprawdzie jest, że przepis znajduje się w akcie prawnym kształtującym sytuacje prawną obywateli Ukrainy (vide art. 1 i 2 ustawy specjalnej), jednak zarówno z intencji jednego z autorów projektu, woli prawodawcy, jak i samej istoty przepisu wynika, że jego stosowanie nie miało być ograniczone wyłącznie do obywateli tego państwa. Mając na uwadze konieczność równego traktowania wszystkich wnioskodawców oraz eliminowania sytuacji potencjalnie korupcjogennych, organ rozpatruje wnioski zgodnie z kolejnością ich wpływu, natomiast na tempo procedowania wpływają między innymi braki kadrowe, nieproporcjonalna do możliwości procedowania organu liczba wpływających wniosku (przykładowo: w lutym 2020 r. jeden pracownik prowadził ok. 150-170 postępowań, natomiast obecnie każdy z pracowników prowadzi ok. 550 postępowań, nawet pomimo zwiększenia obsady kadrowej w komórce merytorycznej organu). Wojewoda prowadził nabór na 14 stanowisk, jednak z uwagi na brak chętnych lub niespełnianie przez nich podstawowych wymagań na stanowisku pracy dotychczas przeprowadzone konkursy doprowadziły do zatrudnienia jedynie 5 osób. W tym czasie w ramach urzędu przeniesiono kilka osób do wspomagania pracy komórki merytorycznej, jednak ze względu na dużą fluktuację kadr zasiliły one powstające wakaty. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów dotyczących terminów określonych w art. 35 § 3 kpa Wojewoda wskazał, że termin w niniejszej sprawie nie wynika z przepisów kpa, lecz z ustawy o cudzoziemcach, tj. art. 112a ust. 1, który mówi, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Z powyższego wynika, że Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Również pozostałe zarzuty podniesione przez Skarżącą są bezzasadne. Pismem z 21 czerwca 2023 r. Wojewoda powiadomił ją o wszczęciu postępowania oraz wezwał do uzupełnienia braków, tj. dostarczenia w terminie 30 dni od dnia odbioru wezwania dokumentów wymienionych w załączniku do wezwania. Nadto, do strony została wysłana informacja o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Skarżąca została również poinformowana, że zgodnie z art. 100c ustawy pomocowej bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu oraz o tym, że w ww. okresie wyłącza się stosowania przepisów o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania. W przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ wystąpił o informacje do Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G. Wydział Zamiejscowy w B., Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w W. i Komendanta Wojewódzkiej Policji w B. W związku z powyższym organ nie pozostawał bezczynny. Wojewoda podkreślił, że przez czas postępowania toczącego się przed nim pobyt Skarżącej uznaje się za legalny. Z punktu widzenia sytuacji prawnej cudzoziemca najważniejsze znaczenie ma jednak regulacja zawarta w art. 108 ust. 1 pkt 2 i art. 108 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Pobyt cudzoziemca na terytorium Polski uważa się bowiem za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Długotrwałość procedury nie wpływa zatem na utratę legalności pobytu cudzoziemca. Od dnia złożenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna, cudzoziemiec podlega ochronie wynikającej z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy kontrola ta obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ppsa stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Stosownie do art. 53 § 2b ppsa, skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu (Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców), a zatem jest dopuszczalna. W tym miejscu należy zaznaczyć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzył ponaglenie (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 71/20 oraz II OSK 1659/18). Zatem może być wniesiona w okresie od zaistnienia stanu przewlekłości aż do jego ostatecznego zakończenia (por. uchwała NSA w sprawie II OPS 1/21). W rozpoznawanej sprawie skarga na przewlekłość została wniesiona w toku postępowania administracyjnego, a zatem brak jest przeszkód w merytorycznym jej rozpoznaniu w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Z przewlekłością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania administracyjnego niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 kpa zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy (por. T. Woś (w:) H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 138). Postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała NSA w sprawie II OPS 5/19). Wskazuje się także, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 2768/17 i II OSK 349/18; oraz wyrok WSA w sprawie II SAB/Wr 457/22). Zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. W myśl art. 35 § 4 kpa, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w kpa. Taką szczególną normę stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, który (na moment składania przez Skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy) stanowił, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Stosownie do ust. 2 tego przepisu termin 60 dni, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Jak wynika z analizy akt administracyjnych dokonanej przez Sąd, wniosek Skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 15 marca 2022 r. Uznać zatem należy, że z tym dniem doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym obowiązek podjęcia czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. Mając na uwadze treść art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, organ winien wydać decyzję w sprawie udzielenia Skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 15 maja 2022 r. Tymczasem dla rozpoznania niniejszej sprawy decydujące znaczenie mają regulacje zawarte w art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej. Zauważyć trzeba, że na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) został dodany do niej z dniem 15 kwietnia 2022 r. (zatem w okresie, w jakim nie upłynął jeszcze termin do rozpoznania przez Wojewodę wniosku Skarżącej) przepis art. 100c. Następnie na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185) został dodany z mocą od 1 stycznia 2023 r. przepis art. 100d. W myśl art. 100c ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 powiela to rozwiązanie odnosząc je do okresu do dnia 24 sierpnia 2023 r. (a aktualnie na mocy art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, zmieniającej nin. ustawę z dniem 27 czerwca 2023 r., okres ten przedłużono do 24 marca 2024 r.). W tych okresach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza na rzecz skarżących sum pieniężnych za niewydanie przez organ prowadzący postępowanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy specjalnej). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 cyt. ustawy). Wskazać należy, że art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Za takim stanowiskiem przemawia umiejscowienie w systematyce ustawy (przepisy przejściowe i regulacje szczególne), użyta terminologia oraz ograniczone w czasie obowiązywanie tych regulacji. Przepisy ustawy pomocowej posługują się pojęciami "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym pojęcie "obywatel Ukrainy" zostało doprecyzowane w art. 1 ust. 1-2. Natomiast ustawa nie zawiera odrębnej definicji słowa "cudzoziemiec". Pojęcie "cudzoziemiec" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach i oznacza każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Wobec tego pojęcie "cudzoziemiec" ma szerszy zakres niż pojęcie "obywatel Ukrainy". W konsekwencji regulacje art. 100c i 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich wymienionych w nich postępowań dotyczących cudzoziemców, w tym do Skarżącej, która nie jest obywatelką Ukrainy. Oznacza to, że termin na załatwienie jej sprawy w dacie orzekania przez Sąd nie rozpoczął jeszcze biegu, a zatem nie mógł zostać przekroczony. Jednocześnie Sąd uznał, że regulacje art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy pomocowej nie wyłączały dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Regulacje te wpływają jedynie na ocenę, czy w okresach wskazanych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 cyt. ustawy można organowi zarzucić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ppsa podlegała oddaleniu.