II OSK 135/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 464/22 w sprawie ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz S. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 10 listopada 2022 r., sygn. III SAB/Wr 464/22, w wyniku rozpoznania skargi S. P. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. i II.), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt III.), przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2800 zł (pkt IV.), zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 9 września 2019 r. (data wpływu do organu) wraz z szeregiem załączników. W związku z brakiem reakcji organu pismem z 18 lutego 2021 r. złożyła ponaglenie. Kolejnym pismem z 17 sierpnia 2021 r. wystąpiła do organu o wyjaśnienie, na jakim etapie znajduje się sprawa. Pismem z 3 września 2021 r. zażądała wydania decyzji. Następnie 24 września 2021 r. skarżąca złożyła do WSA we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pismem z 7 października 2021 r. cudzoziemka ponownie wezwała organ do wydania decyzji. W dniu 15 listopada 2021 r. wpłynął do organu zmodyfikowany wniosek skarżącej wraz z dokumentami. Pismem z 1 grudnia 2021 r. skarżąca kolejny raz wezwała organ do zakończenia postępowania. Strona osobiście stawiła się w Urzędzie 24 lutego 2022 r. Pismami z 3 marca 2022 r. organ wystąpił o informację, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa; wezwał stronę do uzupełnienia wniosku oraz przekazał ponaglenie według właściwości. Wojewoda wydał decyzję 9 listopada 2022 r. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu wojewódzkiego organ prowadził postępowanie przewlekle. Wskazano, że Wojewoda podjął pierwsze i jedyne czynności w sprawie po upływie 2 lat i 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku i to dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego. Zatem organ znacznie i wielokrotnie przekroczył ustawowe terminy załatwiania spraw. Podniesiono, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, że sprawa nie miała charakteru szczególnie skomplikowanej. Wobec informacji o załatwieniu sprawy, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. WSA we Wrocławiu wykorzystując swoje uprawnienie dyskrecjonalne przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2800 zł (pkt IV.) W ocenie Sądu, zasądzona kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Podkreślono charakter kompensacyjny i dyscyplinujący tego środka. Przyznając stronie sumę pieniężną, nawiązano do tego, że przewlekłość została zakwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo. Sąd wojewódzki uznał żądanie zasądzenia wyższej, niż zasądzona sumy pieniężnej, za zbyt wygórowane. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. co do pkt IV. sentencji. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 2800 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn WSA we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a., przez co ma charakter arbitralny. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt IV. sentencji i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. Pismem z 13 stycznia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wojewódzki przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2800 zł. Skarżący kasacyjnie podnosi, że przy powyższym rozstrzygnięciu Sąd wojewódzki nadużył swojej kompetencji, wykroczył poza granice uznania, bowiem w uzasadnieniu nie wykazał w sposób dostateczny i szczegółowy motywów rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 797/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1915/21; wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1051/21). Jak wyżej wskazano ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Przy czym przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej i weryfikacja z tego względu zarówno przyznania tego uprawnienia, jak i wysokości, nie poddaje się jasnym i czytelnym kryteriom. Rozważania Sądu I instancji w części dotyczącej sumy pieniężnej są wystarczające, aby poznać przesłanki jakimi Sąd I instancji kierował się, realizując swoje dyskrecjonalne prawo. Nie sposób zatem przypisać temu uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza tego uzasadnienia przeprowadzona do całości rozważań bez problemu pozwala na ustalenie przesłanek przyznania tej sumy, a następnie wywiedzenia jej wysokości. WSA we Wrocławiu podkreślił przy zasądzeniu sumy kwalifikowany charakter stwierdzonej przewlekłości postępowania. Mianowicie uprzednie ustalenie jako kwalifikowanej przewlekłości postępowania miało istotne znaczenie przy zasądzeniu tej sumy. Co prawda z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej była jednoczesna kwalifikacja bezczynności lub przewlekłości jako mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021r., sygn. akt II OSK 366/21 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22), ale przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia prawa może być istotną składową stanu faktycznego przemawiającą za przyznaniem sumy, i tak przyjął Sąd wojewódzki. O tym zaś zadecydował w dużej mierze okres trwania postępowania. Podkreślono tym samym związek w przyznaniu tego środka z przebiegiem całego postępowania. Zwrócono uwagę na trudności, z jakimi cudzoziemka musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Zwrócono uwagę na kompensacyjny charakter tego środka, z drugiej strony na sankcyjny - w celu zdyscyplinowania organu. Argumenty te, w połączeniu z całością rozważań prawidłowo wyjaśniły przesłanki przyznania sumy, co powoduje w konsekwencji bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie kwota sumy mieści się w dolnych granicach określonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. Z tych przyczyn, NSA orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.