II OSK 3584/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 323/18 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. podejmuje zawieszone postępowanie sądowe; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wniosek uczestnika postępowania M. F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 323/18 oddalił skargę F. S. (zwanej skarżącą) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 2 czerwca 2015 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. F. (dalej inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego "[...]" wraz z budową chodników, murków oporowych oraz infrastruktury towarzyszącej tj. przebudową i zabezpieczeniem istniejącej sieci energetycznej oraz wymianą nawierzchni chodnika, budową przyłącza teletechnicznego wraz z przebudową słupka kablowego na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewoda Śląski, po rozpoznaniu odwołania skarżącej będącej właścicielką sąsiedniej nieruchomości o nr [...], decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na konieczność dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do wymogów planu miejscowego zawartych w § 24 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 24 ust. 4 dotyczących zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych do obsługi planowanej inwestycji oraz do wymogów przepisów § 18 - 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). Inwestor po wykonaniu zobowiązania przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, a Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 12 lipca 2017 r., nr [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Śląskiego, który decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda Śląski wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; zwanej dalej ustawą). W szczególności zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z 30 września 2009 r. Działki inwestycyjne zgodnie z planem miejscowym są zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługi bez uciążliwego oddziaływania. Maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy nie może być większy niż 2,5; udział zieleni urządzonej wynosi minimum 30% powierzchni działki; wysokość zabudowy nie może przekraczać 18 m, z możliwością realizacji pełnego lub częściowego podpiwniczenia. Przedmiotem postępowania jest zaś obiekt czterokondygnacyjny mieszkalno-usługowy o wysokości do górnej warstwy pokrycia dachowego 15,40m, wysokość ścian zewnętrznych ze ścianką attykową - 16,70m, wysokość do górnego poziomu dachu pomieszczenia technicznego - 18,04m). Wskaźnik zabudowy wynosi 2,44 % a zieleni urządzonej 31,8%. W ocenie Wojewody projekt spełnia również wymagania w zakresie miejsc parkingowych których, w związku z lokalizacją projektowanego budynku w ścisłej tkance zabudowy śródmiejskiej, zapewniono 26. Ponadto przedmiotowy budynek przylega ścianą szczytową o szerokości 21,4 m i wysokości 16,60 m do ściany szczytowej budynku skarżącej o długości około 8,60 m i wysokości 7,12 m. W odległości 3,8 m od granicy działek na dachu budynku skarżącej w części środkowej znajduje się komin. Organ wskazał, że dopuszczalność lokalizacji projektowanego budynku w granicy z działką skarżącej wywodzić należy z § 7 pkt 8 planu miejscowego. W projekcie zawarte zostały rozwiązania w zakresie zabezpieczenia budynku skarżącej przed niekorzystnym wpływem budynku projektowanego na etapie prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie z częścią konstrukcyjną projektu, po aktualizacji dokonanej w lutym 2017 r., planowany budynek będzie posiadał fundament w postaci płyty fundamentowej wykonanej na dwuwarstwowej podbudowie z mieszanki popiołowo-żużlowej. Płyta zostanie posadowiona powyżej fundamentów budynku istniejącego (na górnym poziomie fundamentów budynku istniejącego). Jej budowa poprzedzona zostanie częściową wymianą gruntu do poziomu 0,88 m poniżej poziomu projektowanego fundamentu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zlokalizowanie projektowanej ściany szczytowej w odległości większej niż 3 m od komina w budynku skarżącej nie narusza wymogów normy kominowej, a ponadto usytuowanie projektowanego budynku nie będzie miało negatywnego wpływu na urządzenia grzewcze oraz nie będzie negatywnie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który zaskarżonym wyrokiem oddalił jej skargę. Motywując rozstrzygnięcie Sąd powołał art. 35 ust. 1 ustawy i stwierdził, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem spełnienia przewidzianych w nim warunków, jest ono prawidłowe. Ustalono przede wszystkim, że planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji dokonały również oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi stwierdzając, że w pełni odpowiada on obowiązującemu prawu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym na terenie planowanego przedsięwzięcia planem miejscowym dopuszcza się lokalizację (§ 7 pkt 8 planu) budynków w granicy działek budowlanych i w innych odległościach wynikających z warunków technicznych określonych w przepisach odrębnych - w związku z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Stwierdził także, że w sprawie została sporządzona ekspertyza techniczna stanu konstrukcji i elementów istniejącego budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, opracowana przez inż. A. K. Zatem wymogi przewidziane w § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia zostały spełnione. Jednocześnie zauważył, że projekt budowlany zawiera osobną część poświęconą zabezpieczeniu budynku istniejącego. Na koniec Sąd nie przychylił się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż sprawa została wyjaśniona w sposób wystarczający, czego nie zmienia załączona do skargi "opinia" autorstwa D. K. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, w której miejsce wstąpili następcy prawni G. K. i L. S. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucili: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany i pozwolenie na budowę spełnia warunki określone ww. przepisie; 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 12 i § 206 rozporządzenia; 3. naruszenie prawa procesowego a to art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej na rozprawie. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania M. F. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, kwestionując przy tym zasadność podniesionych w niej zarzutów. Nadto wnoszą o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W przytoczonej podstawie kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu procedury administracyjnej, tj. przepisu, który stosują organy administracji przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy administracyjnej. Zgodnie z powołanym art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten statuuje jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazującą organom uwzględniać, w toczącym się postępowaniu administracyjnym, interes społeczny i słuszny interes obywateli, nie dając prymatu żadnej z powyższych wartości. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli decyzji organu pod kątem naruszenia zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., słusznie uznał, że w sprawie podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, na podstawie zebranego materiału dowodowego. Powyższe skutkowało wydaniem przez organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego obiektu. Podzielając stanowisko organu, prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania wynikające z art. 35 ustawy, co obligowało organ do jego zatwierdzenia i w konsekwencji udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego objętego tym projektem. Zakres kontroli sądowej rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Należy zatem uznać, że kontrola Sądu pierwszej instancji w tym przedmiocie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem powyższych zasad. Nie znajdują również uzasadnienia podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi w zarzutach przepisami, niepełne wskazanie jednostek redakcyjnych naruszonych przepisów oraz jednoczesne zarzucenie ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Należy zauważyć, ze sąd administracyjny nie stosuje norm prawa materialnego, a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji w toku prowadzonego przez nie postępowania, natomiast przed sądem administracyjnym znajdują zastosowanie przepisy p.p.s.a. Z kolei art. 35 ust. 1 ustawy w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji zawierał pięć ustępów, z których każdy dotyczył innej kwestii. Podobnie jak § 12 rozporządzenia, który również zawierał siedem ustępów regulujących sytuowanie budynków względem granicy działki. Należy zauważyć, że nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego i doprecyzowanie podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów. Taki sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych uniemożliwia ich merytoryczną ocenę. Skarżący kasacyjnie, który podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, zdaniem skarżącego, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy NSA może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Stawiając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania prawa skarżący powinien wskazać, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Zatem uchybienie normom materialnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Przy czym są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich oddzielnie, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń, czego w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie § 12 rozporządzenia nie wyjaśniając jednocześnie w jakim zakresie przepis ten został naruszony. Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji lokalizacja projektowanego budynku w granicy działki dopuszczona została postanowieniami zawartymi w § 7 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zatwierdzony projekt budowlany zawierał rozwiązania w zakresie dotyczącym zabezpieczenia w trakcie procesu budowlanego ściany budynku zlokalizowanego w granicy sąsiedniej nieruchomości. Także stan techniczny budynku skarżących został poddany ekspertyzie technicznej uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku, zgodnie z wymogami § 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jak wynika z treści jej wniosków końcowych, wzniesienie projektowanego budynku bezpośrednio w sąsiedztwie istniejącego budynku nie będzie w żaden sposób powodować zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżać przydatności jego użytkowania. Nie znajduje również uzasadnienia argument skargi kasacyjnej, że istnieją wątpliwości co do możliwości lokalizacji realizowanego budynku ze względu na odległość wylotu komina spalinowego od ściany projektowanego budynku. Jak wynika z treści opinii kominiarskiej znajdującej się w aktach administracyjnych odległość komina od granicy działki wynosi 3,8 m w związku z czym jest zgodna z Polską Normą PN-89 B-10425 i przepisami warunków technicznych i nie stwarza tym samym zagrożenia dla życia lub mienia. Autor skargi kasacyjnej nie podważył w żaden sposób treści tej opinii, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że istnieją w tym zakresie wątpliwości. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za uzasadnione, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania. W pkt I sentencji wyroku zostało zawarte postanowienie o podjęciu postępowania sądowego. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Jak wynika z nadesłanego w dniu 18 stycznia 2023 r. (data wpływu do sądu) odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Rybniku I Wydział Cywilny z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I Ns 906/21 spadek po F. S. nabyli G. K. i L. S., każde po 1/2 części. W piśmie tym wskazano także adresy zamieszkania wskazanych osób. W tej sytuacji wobec udokumentowanego wskazania następców prawnych zmarłej F. S., ustała przyczyna zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało podjąć zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.