I SAB/Wr 438/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Haberka (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Łukasz Cieślak, Sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi K.I. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 200 (dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postępowanie przed organem. Przedmiotem skargi K. I. (dalej: skarżąca, strona), obywatelki B., jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w sprawie wydania karty pobytu. Z akt sprawy wynika, że 11 maja 2021 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 15 lipca 2022 r. strona wniosła ponaglenie w związku z przewlekłością postępowania administracyjnego. Pismem z 23 sierpnia 2022 r. strona za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego. Strona wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. Sąd I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 750 zł; V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wcześniej, bo decyzją z 20 stycznia 2023 r. Wojewoda udzielił zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 20 stycznia 2026 r. W tym samym dniu, tj. 20 stycznia 2023 r. do strony skierowano pismo z informacją o wydaniu decyzji oraz informacja o obowiązku uiszczenia opłaty za kartę pobytu w wysokości 50 zł. 27 stycznia 2023 r. strona wniosła opłatę za wydanie karty pobytu. Pismem z 30 maja 2023 r. strona skierowała ponaglenie na bezczynność organu w sprawie wydania karty pobytu Pismem z 19 lipca 2023 r., które wpłynęło do Wojewody 25 lipca 2023 r., strona skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu. 21 czerwca 2023 r. Wojewoda zlecił dokonanie personalizacji karty pobytu. 18 września 2023 r. strona odebrała kartę pobytu. Postępowanie przed Sądem. 14 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w sprawie wydania karty pobytu. W skardze wniesiono o: 1. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, 3. stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł, 6. zasądzenie kosztów postępowania. Strona zarzuciła organowi, że mimo upływu ustawowych terminów i złożonego ponaglenia jej sprawa pozostaje niezałatwiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że 21 czerwca 2023 r. zlecił dokonanie personalizacji karty pobytu, a 18 września 2023 r. karta pobytu została odebrana przez stronę osobiście. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniósł organ, że wydłużony czas produkcji kart pobytu nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnej liczby wydanych w ostatnim czasie decyzji. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej Wojewoda wskazał, że w ocenie organu zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch (alternatywnych) środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w szczególnie uzasadnionych, wyjątkowych przypadkach sumy pieniężnej. W konkluzji organ przywołując okoliczności sprawy zauważył, że w jego ocenie przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt. 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej. Dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia do właściwego organu. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania", zatem odwołując się do jednej z dyrektyw wykładni językowej, tj. zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami. Na wstępie należy zauważyć, że strona zażądała stwierdzenia obu form naruszenia przepisów dotyczących szybkości prowadzenia postępowania przez organ administracji. W ocenie Sądu brak było podstaw do ich rozdzielenia na dwie odrębne sprawy i prowadzenia ich pod odrębnymi sygnaturami w ustalonych okolicznościach sprawy. Strona zarzuciła bowiem organowi bezczynność oraz prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, które miały miejsce w jednym postępowaniu, czyli takie naruszenie przepisów, które jest oparte na tym samym stanie faktycznym. W przypadku rozdzielenia żądania stwierdzenia bezczynności, jak i żądania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, mogłoby w praktyce dojść do oceny tych samych okoliczności w dwóch odrębnych postępowaniach. Zatem gdy zarzuty dotyczą bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w tych samych okolicznościach faktycznych, to ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm. - dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [k.p.a.]. Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14). Sąd - uznając za zasadną skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). Na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury, w jakich działał organ administracji, którego bezczynność lub przewlekłe działanie jest przedmiotem skargi. Jak stanowi art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; stan prawny na moment wydania decyzji pobytowej; dalej: ustawa o cudzoziemcach) dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu – art. 226 pkt 1), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Prawną przesłanką wydania karty jest zatem wyłącznie jej opłacenie, pozostałe dane (zameldowanie i PESEL), zależą od woli strony, która winna je uzupełnić w terminie określonym przez organ administracji. Zgodnie z art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach pierwszą kartę pobytu wydaje się z urzędu. Przechodząc do oceny postępowania organu wyjaśnić należy, że przedmiotem wyrokowania Sądu jest ocena działań podejmowanych przez organ do dnia złożenia skargi do Sądu na bezczynność Wojewody. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że decyzja pobytowa została wydana 20 stycznia 2023 r. Następnie strona 27 stycznia 2023 r. uiściła wpłatę za wydanie karty pobytu. Do dnia złożenia skargi do Sądu (pismem z 19 lipca 2023 r.), mimo wcześniejszego ponaglenia (pismem z 30 maja 2023 r.), organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do realizacji uprawnienia strony. Tymczasem czynność wydania karty pobytu organ powinien wykonać z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach), niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, tj. ustalony stan faktyczny sprawy, w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie w wyrokowanej sprawie, Sąd stwierdził, że postępowanie Wojewody prowadzone w sprawie nosi znamiona bezczynności. Konkludując Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie wywiązuje się ze swojego obowiązku mimo braku jakichkolwiek ku temu przeszkód. Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji wyjaśnienia wskazujące na dużą liczbę wydawanych decyzji oraz występujące w urzędzie obsługującym organ problemy kadrowe. Przy czym – mając na uwadze podnoszone okoliczności związane ze znaczną liczbą zawisłych przed organem spraw dotyczących cudzoziemców – w ocenie Sądu, bezczynność organu spowodowana była okolicznościami niezależnymi od poszczególnych pracowników Urzędu. Należy jednak podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z 11 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r., poz. 190 ze zm.) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda po zidentyfikowaniu ryzyka niezałatwiania w terminach spraw dotyczących wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy powinien był podjąć odpowiednie działania naprawcze. Zagadnienia związane z trudnościami organizacyjnymi w wykonywaniu zadań przez obsługujący Wojewodę urząd nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla uczestników postępowania, polegających na bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu dotyczących ich spraw. Biorąc pod uwagę czas procedowania organu w sprawie niewymagającej szczególnego zaangażowania, bo dotyczącej wydania dokumentu, jak i opisaną postawę organu administracji sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (zasadą ochrony godności człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na wydanie i doręczenie karty pobytu, należało umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 200 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zasądzona kwota stanowi przede wszystkim sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego oraz ma walor dyscyplinujący organ do zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota stanowi rekompensatę dla strony za naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. O kosztach postępowania sądowego (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.