I OW 49/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak Kolczyńska sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Kłodzko o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Kłodzko a Wójtem Gminy Korczyna w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej postanawia wskazać Wójta Gminy Korczyna jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Kłodzko a Wójtem Gminy Korczyna przez wskazanie Wójta Gminy Korczyna jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o skierowaniu S.J. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wnioskujący wskazał następujące okoliczności faktyczne i rozważania: Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Korczynie przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko wniosek S.J., przebywającego w Bystrzyckim Centrum Zdrowia - Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w Bystrzycy Kłodzkiej, o umieszczenie w domu pomocy społecznej do rozpatrzenia według właściwości. Jako uzasadnienie przekazania wniosku wskazano, że przed umieszczeniem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym S.J. zamieszkiwał na terenie gminy Kłodzko, ostatnio w [...], a wcześniej na terenie miasta Kłodzka, przy ul. [...]. W toku sprawy ustalono, że S.J, posiadał ostatnie zameldowanie w [...], gmina Korczyna, jednakże zdaniem Gminnego Ośrodka w Korczynie, w niniejszej sprawie nie występuje zjawisko bezdomności, zatem zdaniem organu pozostającego w sporze właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko działający w imieniu Wójta Gminy Kłodzko. Z akt sprawy wynika, że adres [...] nie był miejscem zamieszkania S.J.. Jak oświadczył właściciel nieruchomości w [...], S.J. przebywał tam bez meldunku w altance położonej na tejże nieruchomości czasowo (około roku), do lata 2018 r. i nie ma możliwości powrotu do tego miejsca. Organ wnioskujący wskazuje także, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania". Oznacza to, że przy jego ustaleniu należy posłużyć się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby. W świetle powyższego nie sposób uznać, że wnioskodawca posiada miejsce zamieszkania na terenie Gminy Kłodzko. S.J. od sierpnia 2018 r. przebywa w Bystrzyckim Centrum Zdrowia - Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w Bystrzycy Kłodzkiej. Ostatnie zameldowanie na pobyt stały posiadał w [...]. Z zawartych w aktach niniejszej sprawy: zaświadczenia oraz z aktów notarialnych z dnia 01.10.1993 r. i 22.05.1998 r. wynika, że S.J., posiada na terenie gminy Korczyna w miejscowości [...] grunt - użytki rolne o powierzchni 1,8700 ha oraz współwłasność gruntu i budynku przystosowanego do celów mieszkaniowych po 1/2 części o pow.0,36 ha. Natomiast S.J. w oświadczeniu z dnia 22 listopada 2018 r. podał, że ponad 10 lat temu przepisał pole i część domu siostrzeńcowi M.S. oraz posiada umowę dożywocia. Okoliczności te nie znajdują jednak potwierdzenia w treści księgi wieczystej o numerze [...]. Zdaniem organu wnioskującego, w konsekwencji należy uznać, że wnioskodawca jest osoba bezdomną. Organ wskazał brzmienie przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały i w związku z tym wniósł jak na wstępie. W piśmie z 8 kwietnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Wójt Gminy Korczyna nie podzielił argumentacji organu wnioskującego i wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Wójta Gminy Kłodzko jako organu właściwego, co uzasadnił faktem, iż S.J. (jak wynika z wywiadu środowiskowego, karty informacyjnej leczenia szpitalnego oraz decyzji o waloryzacji emerytury wojskowej) zamieszkiwał przed umieszczeniem w zakładzie opiekuńczo-leczniczym na terenie gminy Kłodzko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. W niniejszej sprawie występuje spór negatywny w zakresie właściwości miejscowej organu, albowiem zarówno Wójt Gminy Kłodzko, jak i Wójt Gminy Korczyna uznali się za niewłaściwych do rozpoznania wniosku S.J. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, dalej: u.p.s.), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, dalej, jako: "k.c."). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Natomiast w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka zachodziła w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, że S.J. jest osoba bezdomną, a w szczególności nie sposób uznać, iż ma on miejsca zamieszkania na terenie Gminy Kłodzko. Zgodnie z ww. przepisami i ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, w przypadku osoby bezdomnej nie ma mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). W związku z faktem, że niekwestionowanym przez organy ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy była Węglówka 134, gmina Korczyna, to organem właściwym do rozpoznania wniosku S.J. z 4 października 2018r. w sprawie przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Wójt Gminy Korczyna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia