I OSK 225/23

SENTENCJA Dnia 12 lipca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1663/22 w sprawie ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 czerwca 2022 r. nr 325/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2022 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2022 r. nr 325/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - 1. uchylił zaskarżone postanowienie, 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Starosta decyzją z 5 września 2019 r. ustalił odszkodowanie na rzecz Z. Sp. z o.o. z siedzibą w W. za nieruchomość położoną w W. - oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] - wydzieloną pod drogę, która stała się własnością Miasta W. na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z 17 maja 1995 r. nr 102/95/R i zobowiązał Prezydenta Miasta W. do wypłaty tego odszkodowania w terminie czternastu dni, w którym decyzja stanie się ostateczna (dalej również "decyzja"). Decyzja została doręczona Miastu W. na elektroniczną skrzynkę podawczą 5 września 2019 r. Miasto W. (dalej również "skarżący"), pismem z 10 lipca 2020 r. wniosło o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji oraz złożyło odwołanie. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z 9 czerwca 2022 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Organ wyjaśnił, że skarżący dowiedział się o decyzji z pisma starosty z 30 czerwca 2020 r. Pismo to zostało doręczone skarżącemu 2 lipca 2020 r. (data widniejąca na urzędowym poświadczeniu odbioru). Z kolei wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony 10 lipca 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Tym samym - w ocenie organu – wniosek o przywrócenie terminu został złożony po upływie siedmiodniowego terminu "liczonego od dnia ustania wskazanej przez stronę przyczyny uchybienia terminu", o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej "k.p.a."). Miasto W. wywiodło skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 9 czerwca 2022 r. zaskarżając je w całości. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej również "P.p.s.a."). W ocenie Sądu I instancji, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 specustawy covidowej. W świetle powyższego organ niesłusznie przyjął, że skarżący nie spełnił przesłanki o której mowa w art. 58 § 2 k.p.a., a mianowicie, że prośbę o przywrócenie terminu wniósł po upływie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Termin ten z uwagi na przepis szczególny - art. 15 zzzzzn2 ust. 3 specustawy covidowej - wynosi trzydzieści dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Bezspornie skarżący o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji dowiedział się z pisma z 30 czerwca 2020 r., a prośbę o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności wniósł 10 lipca 2020 r. Skoro stwierdzenie, że doszło do uchybienia terminowi miało miejsce w dacie obowiązywania stanu epidemii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynosił trzydzieści dni. Termin ten, niezależnie od tego czy przyczyna uchybienia terminowi ustała 2 czy 3 lipca 2020 r., został przez skarżącego zachowany. Ubocznie Sąd I instancji wskazał, że skarżący jako podmiot publiczny obowiązany był do udostępnienia i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, na którą następowały doręczenia w toku postępowania administracyjnego, w którym występował jako strona lub inny uczestnik postępowania (art. 392 k.p.a., obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. do 5 października 2021 r.). Oznacza to, że w odniesieniu do skarżącego nie miały zastosowania przepisy art. 46 § 3-4 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2016 r. do 5 października 2021 r.) oraz § 14-16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), ale art. 46 § 10 k.p.a. i § 13 ww. rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku uprawomocnienie się wyroku Wojewoda Mazowiecki ponownie rozpozna wniosek Miasta W. z 10 lipca 2020 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 5 września 2019 r., przyjmując, że wniosek ten został wniesiony w zachowaniem ustawowego terminu (bez zawiadamiania strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczania dodatkowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku błędnej oceny prawnej odnośnie niestosowania art. 46 § 3-4 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej także jako "k.p.a.", w brzmieniu obowiązującym od 11 maja 2014 r. do 4 października 2021 r. oraz § 14-16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 180), oraz stosowania art 46 § 10 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od 11 maja 2014 r. do 4 października 2021 r. oraz § 13 Rozporządzenia PRM z 2011 r., do doręczeń dla miasta W. w toczącym się przed Starostą M. postępowaniu o znaku G.7221-5-12/09. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma. Natomiast w niniejszej sprawie organ powiatu jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona postępowania nadzorczego i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania nadzorczego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art 46 § 5 i 6 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie w istocie dotyczą fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wyraził pogląd, że skarżący jako podmiot publiczny obowiązany był do udostępnienia i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, na którą następowały doręczenia w toku postępowania administracyjnego, w którym występował jako strona lub inny uczestnik postępowania (art. 392 k.p.a., obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. do 5 października 2021 r.). W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że w odniesieniu do skarżącego nie miały zastosowania przepisy art. 46 § 3-4 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2016 r. do 5 października 2021 r.) oraz § 14-16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), ale art. 46 § 10 k.p.a. i § 13 ww. rozporządzenia. Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że przedstawione powyżej stanowisko Sądu I instancji jest błędne. Zgodnie z treścią art. 46 § 3 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2016 r. do 5 października 2021 r.), w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa § 4 pkt 3 K.p.a. Z art. 46 § 10 K.p.a. wynikało zaś, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w ustawie wskazanej w tym przepisie. Wprawdzie w art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie została wymieniona konkretna ustawa, jednakże nie ulega wątpliwości, że odesłanie to dotyczyło ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W myśl art. 16 ust. 1a ww. ustawy podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Podmiotami publicznymi w rozumieniu ww. ustawy są m.in. jednostki samorządu terytorialnego oraz ich organy (art. 2 ust. 1 pkt 1). Paragraf 11 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180) stanowi, że doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone: 1) poświadczeniem przedłożenia; 2) dokumentem w postaci papierowej sporządzonym przez adresata. Paragraf 13 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Z kolei art. 392 k.p.a., obowiązujący od 1 czerwca 2017 r. do 5 października 2021 r., stanowił, że w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu zaś przepisu art. 391 K.p.a. nie stosuje się. W przypadku doręczeń dokonywanych na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego (ePUAP) w orzecznictwie dostrzegano jednak, że podmiot publiczny w rozumieniu ustawy z 2005 r. może znajdować się w specyficznej sytuacji, gdy jest jednocześnie stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego, któremu przysługują określone środki prawne, a skuteczne skorzystanie z tych środków uzależnione jest od zachowania terminu. Dlatego dominująca linia orzecznicza przyjmowała, że w takiej sytuacji właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu, w tym aktu administracyjnego może być urzędowe poświadczenie doręczenia, nie zaś urzędowe poświadczenie przedłożenia (zob. np. postanowienie NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17, LEX nr 2431013, wyroki NSA z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3523/18, LEX nr 2644123, z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2059/20, LEX nr 3219437), chociaż w orzecznictwie prezentowano także odmienne stanowisko. Podzielając dominującą w tym względzie linię orzeczniczą, stwierdzić więc trzeba, że urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza jedynie wpłynięcie dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy z 2005 r. W sytuacji gdy tenże podmiot publiczny jest jednocześnie stroną lub uczestnikiem postępowania administracyjnego musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia w sposób określony w § 15 rozporządzenia (kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo przez zapewnienie możliwości potwierdzenia pochodzenia oraz integralności danych zawartych w tym poświadczeniu przy użyciu technologii, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z 2005 r.) dokument ten udostępnia się adresatowi. Z tych więc powodów NSA w składzie orzekającym nie podziela odmiennego poglądu Sądu I instancji, że w odniesieniu do skarżącego nie miały zastosowania przepisy art. 46 § 3-4 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 7 stycznia 2016 r. do 5 października 2021 r.) oraz § 14-16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), ale art. 46 § 10 k.p.a. i § 13 ww. rozporządzenia. Jakkolwiek stanowisko Sądu I instancji w tym względzie jest błędne to jednak w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie sprawy. Należy zauważyć, że omówiony powyżej pogląd Sądu I instancji dodany został niejako "na marginesie", po wcześniejszym stwierdzeniu, iż termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został zachowany, niezależnie od tego czy przyczyna uchybienia terminowi ustała 2 czy 3 lipca 2020 r. To, że w końcowej części uzasadnienia WSA wypowiedział się w kwestii doręczeń dokonywanych na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego, nie podważało więc podstawowych ustaleń poczynionych przez ten Sąd w zakresie zachowania przez skarżącego terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu, które to ustalenia nie zostały zakwestionowane przez autora skargi kasacyjnej. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać jakich konkretnie elementów uzasadnienia brak, lub który z nich nie został w sposób należyty umotywowany oraz wykazać jaki to miało wpływ na wynik sprawy, a tego nie uczyniono. Z tego względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.