IV SAB/Wr 208/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi N. V. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego I. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 września 2021 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy; II. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojwody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 24 września 2021 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek małoletniego N. V. (ur. [...] r.), obywatela U., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego I. V., z dnia 22 września 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 9 grudnia 2021 r. organ wezwał do dostarczenia kserokopii stron paszportu, uzupełnienia wniosku w części A pkt 20 i część C pkt VII oraz dołączenia dowodu uiszczenia opłaty w wysokości 340 zł. W dniu 5 stycznia 2022 r. strona złożyła wymagane dokumenty do akt sprawy. W dniu 10 czerwca 2022 r. strona wniosła o wgląd do akt sprawy i wskazanie braków wniosku, złożyła kolejne dokumenty do akt sprawy oraz wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz bezczynność i przewlekłość w działaniu organu. W dniu 22 sierpnia 2022 r. strona wniosła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę w trybie art. 227 k.p.a. W dniu 1 września 2022 r. strona wniosła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu, a w dniu 19 września 2022 r. skargę do WSA na przewlekłość organu (sygn. akt IV SAB/Wr 958/22). W dniu 11 października 2022 r. organ wezwał do uzupełnienia wniosku i dostarczenia decyzji zezwalającej na pobyt rodziców dziecka, dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Ponadto wyznaczono termin osobistego stawiennictwa w dniu 28 października 2022 r. celem zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W dniu 24 października 2022 r. strona wniosła o przyśpieszenie postępowania, w dniu 28 października 2022 r. o udostępnienie akt sprawy, w dniu 4 i 21 listopada 2022 r. o udzielenie informacji w sprawie. W dniu 4 listopada organ wezwał do przełożenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. W dniu 14 listopada 2022 r. strona uzupełniła dokumenty w sprawie i wniosła o udzielenie informacji. W dniu 4 kwietnia 2023 r. wpłynęła do organu skarga strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2023 r. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni, - orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący nie przybył na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi. Strona jest ignorowana przez organ i nie otrzymuje od organu żadnej korespondencji. Stan psychiczny strony ulega pogorszeniu i nie może realizować życia rodzinnego (pozbawienie możliwości wyjazdu za granicę i odwiedzenia swoich bliskich na U.). W dniu 27 kwietnia 2023 r. organ wydał decyzję nr SOC-PCIII.6151.1.1870.4024.2021.PSK, zezwalająca na pobyt małoletniej strony na terenie RP do dnia 27 kwietnia 2024 r. (decyzja odebrana w dniu 8 maja 2023 r.). W odpowiedzi na skargę z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując że żądana przez skarżącego suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 4 kwietnia 2023 r., czyli po wejściu w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Natomiast wniosek o pobyt czasowy został złożony w dniu 24 września 2021 r. Nie może umknąć ocenie Sądu to, że organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 1 (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 242/23), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu – w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek, który wpłynął w dniu 24 września 2021 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a. Analiza ta potwierdza, że wprawdzie po otrzymaniu w/w wniosku organ podjął pierwsze czynności w sprawie po upływie ponad 2 miesięcy (wezwanie do strony z dnia 9 grudnia 2021 r.), to sprawa nie została zakończona do dnia 15 kwietnia 2022 r. Decyzja została wydana dopiero w dniu 27 kwietnia 2023 r., już po złożeniu przez stronę ponagleń i skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie załatwił sprawy przez okres ponad 6 miesięcy (do dnia 15 kwietnia 2022 r.). Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 27 kwietnia 2023 r. (odebrana w dniu 8 maja 2023 r.), Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. II SAB/Wr 40/17). W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19). Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w skardze sformułowano jedynie ogólne stwierdzenia na poparcie żądania przyznania sumy pieniężnej. Mając jednak na uwadze okres rozpatrywania wniosku strony oraz niepewność co do dalszego pobytu skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. Dalej idącą skargę Sąd oddalił. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa prawnego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł).