II SA/Go 599/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Burmistrz wydał w dniu [...] maja 2023 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 3-4, art. 5 ust. 1a, art. 20, art. 23 ust. 1 -4, ust. 4aa, ust. 5a-5c, art. 24, art. 26 ust. 1-2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz.390 ze zm., dalej jako u.ś.r.), decyzję nr [...], którą odmówił przyznania M.N. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem P.N., posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w dniu [...] maja 2023 r. M.N. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2022 r. Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność P.N. powstała w wieku 47 lat. Następnie organ przytoczył treść art. 17 u.ś.r. i wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia, z uwagi na treść art.17 ust. 1b u.ś.r, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później do ukończenia 25 roku życia. M.N. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że jej mąż długotrwale choruje, cierpi na choroby serca, cukrzycę, chorobę płuc, niewydolność krążeniowo-oddechową. Jest całkowicie od niej zależny, nie jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności samoobsługowych, porusza się jedynie na wózku inwalidzkim, nie wychodzi z domu, wszystkie wizyty lekarskie odbywają się w domu. Wnioskodawczyni wskazała, że nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, ponieważ sprawuje całodobową opiekę nad mężem. Podkreśliła też, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż wnioskodawczyni jest opiekunem dorosłej osoby niepełnosprawnej. Organ podkreślił też, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedmiotowy wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. Skutkiem tego wyroku jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną do ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku tj. 23 października 2014 r. Organ uznał więc, że nie można uznać, iż wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienia sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem fakt zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia. Na koniec Kolegium podkreśliło, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Do istoty tej zasady należy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze nie może więc zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji, który zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zobowiązany jest do oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. M.N. wniosła do Sądu sprzeciw od decyzji Kolegium, w którym nie zgodziła się z zaskarżonym orzeczeniem twierdząc, że jest ono tylko odwlekaniem sprawy przez SKO i uchylaniem się od odpowiedzialności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności pozostawała w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. uchylająca w całości decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania M.N. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad mężem P.N. i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, www.orzeczenia,.nas.gov.pl – dalej CBOSA). Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. w postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 1415/21, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu drugiej instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, CBOSA). Zważyć trzeba, że Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie podważając materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ co do tego, że P.N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a opiekę nad nim sprawuje wnosząca sprzeciw żona – M.N.. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do zastosowania w sprawie kryterium określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium, po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014 r., oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jak już wyżej zwrócono uwagę, samo naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy tychże okoliczności nie wykazał. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie wynikało z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie w celu wyjaśnienia okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.), ale było skutkiem odmiennej interpretacji przepisów prawa materialnego. W tym kontekście należy podnieść, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż żona P.N. faktycznie sprawuje opiekę nad mężem. Dodać należy, że wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., należy odnosić do wymagających wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz do czynności procesowych, które powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie odnoszą się one natomiast do wykładni przepisów prawa materialnego. Odmienna wykładnia prawa materialnego, przy prawidłowo zebranym materiale dowodowym i wystarczająco wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, lecz zobowiązuje go do wydania orzeczenia merytorycznego. Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie Sądu, w badanej sprawie Kolegium nie wykazało uchybień procesowych organu pierwszej instancji, a zatem nie dowiodło, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakiej przyczyny odstąpił od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Powołane przez organ odwoławczy okoliczności nie wypełniają bowiem przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej. Z przedstawionych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.