II OSK 2256/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 664/19 w sprawie ze skarg K.O. i M.Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 lutego 2019 r. znak 96/OPON/2019 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2019 r., VII SA/Wa 664/19, w wyniku rozpoznania skarg K.O. i M.Ł., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 lutego 2019 r. znak 96/OPON/2019 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 20 sierpnia 2018 r. nr 396/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wskazaną powyżej decyzją Wojewoda Mazowiecki, w wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez K.O., M.Ł. oraz osiemnaście innych osób, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 20 sierpnia 2018 r., którą tenże organ, działając na podstawie art. 19, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] S.A. z siedzibą w W. z 2 lutego 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] S.A nr [...] [...] na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości Ł., gm. [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego. Analiza akt administracyjnych nie wykazała niezgodności dokumentacji projektowej z przepisami. Złożony projekt jest kompletny i pozostaje zgodny z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla rejonu drogi krajowej Nr [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji środowiskowej Wojewoda Mazowiecki równocześnie przyjął, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uwzględniając skargi złożone przez K.O. i M.Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podlegają one uwzględnieniu, niemniej nie z powodów w nich wskazanych przez strony, albowiem podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie mogły być zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczania decyzji, czy zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Sąd I instancji przypomniał, że według projektu budowlanego zaprojektowana stacja bazowa ma obejmować 9 anten skierowanych w trzech różnych kierunkach. Moc poszczególnych anten (EIRP) waha się między 8069 W a 9956 W. Jednocześnie w odległościach podlegających badaniu w takich przypadkach projektant stwierdził, że występują jedynie "tereny zielone-uprawy rolne". W związku z tym projektant uznał, że nie jest niezbędne przeprowadzanie analizy oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż zgodnie z właściwymi przepisami moc promieniowana wyznacza się dla pojedynczej anteny. Podstawą prawną w tym przypadku są § 2 ust. 1 pkt 7, a także § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej: r.p.m.z.o.ś. wydanego na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), dalej: u.o.o.ś. Stanowisko przedstawione przez projektanta zostało zaaprobowane przez organy orzekające, tymczasem, jak wskazał Sąd, pozostaje ono błędne, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest bowiem dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że wykładnia językowa i systemowa § 3 ust. 1 r.p.m.z.o.ś., w tym jego pkt 8, przeprowadzona w związku z § 2 ust. 1 r.p.m.z.o.ś., uzasadnia wniosek, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które choćby potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób wpłynie na środowisko cała inwestycja, a nie tylko jej poszczególne elementy. Zdaniem Sądu, brak oceny, na jakie nieruchomości rozciąga się promieniowanie anten, powinien być uznany za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, jak zauważył Sąd, należy wziąć pod uwagę fakt, że moc anten na każdym z trzech kierunków promieniowania jest bardzo wysoka, gdyż dla trzech anten w każdym kierunku wynosi łącznie 26399 W. Wojewoda Mazowiecki badając projekt, odniósł się do mocy anten, ale jego analiza z pewnością nie odpowiada standardom ustalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. [...]S.A. wniosła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę do konkretnych zarzutów w zestawieniu z dowodami zgromadzonymi w sprawie, które spowodowały kwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego oraz dokonanej przez ten organ w oparciu o nie oceny, że Starosta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie w I instancji, co tym samym pozbawia możliwości zrozumienia toku rozumowania Sądu przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie skutkujące uchyleniem decyzji organów obu instancji, będące wynikiem wadliwego uznania, że organy obu instancji naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 2 i 3 r.p.m.z.o.ś, albowiem nie dokonały oceny, na jakie nieruchomości rozciąga się promieniowanie anten oraz nie sprawdziły, czy moc anten przewidzianych przez inwestora oraz usytuowanie tych anten na działce nr ew. [...] są zgodne z prawem. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, [...] S.A. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedziach na skargę kasacyjną K.O. i M.Ł. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionej podstawie. Treść zarzutów kasacyjnych i wspierająca je argumentacja zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nakazują za usprawiedliwiony uznać ten zarzut skargi kasacyjnej, który łączy się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie wynikającego z nadania wadliwego znaczenia normatywnego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zakresie, w jakim przepisy te kształtują sposób kwalifikacji przedsięwzięcia budowlanego pod względem wymagań środowiskowych. Jakkolwiek powyższą wadliwość skarżący kasacyjnie nieprawidłowo odniósł do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pomimo że istota uchybienia nakazuje łączyć je z naruszeniem prawa materialnego, tym niemniej błąd ten nie rzutuje na skuteczność wniesionej skargi kasacyjnej. Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w r.p.m.z.o.ś. - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś., wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przedstawione przez inwestora we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parametry techniczne przedsięwzięcia wraz z analizą środowiskową, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, umożliwiały prawidłowe zbadanie tego, czy przedsięwzięcie zaprojektowane na działce nr ew. [...] w Ł. zalicza się do kategorii inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o przedstawiony przez stronę dokument kwalifikacji przedsięwzięcia przyjąć należy, że dla projektowanej instalacji dla dziewięciu anten sektorowych ADU4518R9, ADU4518R6v01 i ATR4518R13 skierowanych na azymuty 0°, 120° i 260° wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) zawiera się w przedziale 5000-10000 W, a zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f r.p.m.z.o.ś., który powinien w sprawie zostać wzięty pod uwagę, ocena, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzależniona jest od stwierdzenia, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania wszystkich anten. Z przedstawionych rzutów pionowych rozkładu osi głównych wiązek promieniowania (k. 132 projektu budowlanego) wynika, że opisany warunek (niewystępowanie miejsc dostępnych dla ludności) został spełniony dla każdej z anten sektorowych wobec stwierdzenia, iż przy maksymalnym ich pochyleniu (tilt 8°) w podanych odległościach od środka elektrycznego, oś główna wiązek znajduje się w przestrzeni ponad działkami użytkowanymi rolniczo, która nie jest przeznaczona pod zabudowę. Tenże wniosek obejmuje m.in. należące do skarżących działki nr ew. [...] i [...], nad którymi przebiegają osie wiązek promieniowania anten skierowanych odpowiednio na azymut 260° i 120°. Zasadnie skarżący kasacyjnie w zamieszczonych w skardze kasacyjnej wyjaśnieniach stwierdził, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej nr [...] [...]. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. Wskazany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Powyższa zasada jest szczególnie akcentowana w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych po dacie podjęcia ww. uchwały, albowiem kształtuje ona w sposób bezpośredni ocenę poglądu prawnego prezentowanych przez strony postępowania co do prawidłowości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2023 r., II OSK 1264/20; wyrok NSA z 30 marca 2023 r., II OSK 2635/19; wyrok NSA z 27 marca 2023 r., II OSK 911/20; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 3285/19). Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna dotycząca kwalifikacji prawnej stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] została oparta na przeciwnym do przywołanego założeniu, albowiem Sąd jednoznacznie stwierdził, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie wnioskowane na działce nr ew. [...] w Ł. oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania poszczególnych anten tak, aby to zsumowane parametry charakteryzujące całe przedsięwzięcie pozwalały określić, jaki wpływ ono wywiera na otoczenie, w tym nieruchomości skarżących. Powyższe, mając na uwadze treść uchwały III OPS 1/22 i postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia prawa materialnego, czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie. Bezzasadny okazał się natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie powyższego przepisu może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w sposób, który nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw, by zaskarżonemu wyrokowi tego rodzaju wadliwość przypisać. Uzasadnienie wyroku z 2 października 2019 r. ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 lutego 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] za nieodpowiadające prawu. Okoliczność, że Sąd I instancji zdecydował się oprzeć na odmiennej ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji niż ta, którą prezentuje wnoszący skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też jego stanowiska odnośnie do wykładni bądź zastosowania w kontrolowanej sprawie prawa materialnego. Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesione przez skarżących skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 1 lutego 2019 r. W oparciu o poczynione uwagi skonstatować należało, że brak było w sprawie podstaw do odmowy udzielenia uczestnikowi postępowania jako inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jeżeli przeprowadzone postępowanie sądowe nie pozwalało dostrzec w działaniu orzekających organów administracji architektoniczno-budowlanej istotnych naruszeń procesowych, a równocześnie zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie za Wojewodą, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.). Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.