II OSK 1021/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. B., H. B. i M. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. B., H. B. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22 w sprawie ze skargi E. B., H. B. i M. B. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr. IF-VII.7840.1.12.2022.MAK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę postanawia: odmówić zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22. UZASADNIENIE Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr IF- VII.7840.1.12.2022.MAK utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia 27 stycznia 2022 r. znak: AB-BP-I.6740.1.387.2021, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P. K. i M. K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego do budynku dwulokalowego z wewnętrznymi instalacjami: energii elektrycznej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, wewnętrznej instalacji gazu, ogrzewania powietrznego z rekuperacją i wentylacji mechanicznej; rozbiórkę części budynku istniejącego – dobudowanego garażu; budowę nowego garażu dwustanowiskowego; przebudowę zewnętrznych instalacji: kanalizacji sanitarnej, elektrycznych i gazu oraz przyłączy gazu i wodociągowego na działce nr [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. [...] L.. E. B., H. B. i M. B. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu skarżący upatrywali w nowej lokalizacji garażu, który ma przylegać do budynku skarżących, z uwagi na jego wiek, a poprzez to stwarzać zagrożenie dla użytkowników tego budynku, a także obniżać jego przydatność do użytkowania. Pod garażem przebiega linia energetyczna doprowadzająca energię elektryczną do budynku skarżących. Budowa garażu ma, ich zdaniem, doprowadzić do utraty walorów estetycznych należącej do skarżących prawie 100-letniej, zachowanej w niemal oryginalnym stanie, zabytkowej willi w zaciszu centrum L., a w konsekwencji doprowadzi do obniżenia jej wartości, powodując znaczną szkodę po stronie skarżących. Inwestycja ma doprowadzić do zniszczenia niemal całej elewacji utrzymanej w stylu pierwotnym zlokalizowanego na działce nr [...] budynku od strony działki nr [...], co stanowić będzie szkodę po stronie skarżących, którzy ją sfinansowali. Trudnych do odwrócenia skutków dopatrywali się w doprowadzeniu budynku na działce nr [...] do stanu poprzedniego, odbudowie linii energetycznej w razie jej usunięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu powoływanie się na kwestię, że budowa garażu będzie wiązać się ze znacznym obniżeniem wartości należącego do skarżących prawie 100-letniego budynku oraz ewentualnym zniszczeniem jego elewacji po stronie graniczącej z działką o nr [...], nie uzasadnia zastosowania instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że budynek należący do skarżących znajduje się w granicy działki i planowane przedsięwzięcie w każdym przypadku będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących. Powołując się na okoliczność obniżenia wartości swojej nieruchomości strona nie zawarła we wniosku żadnych skonkretyzowanych informacji, przekonujących o zasadności i realności wskazywanej przez nią, w istocie nieskonkretyzowanej szkody. Wyjaśnił ponadto, że inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Sąd podkreślił też, że ewentualna wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może być traktowana jako samoistna przesłanka wstrzymania wykonania aktu. Z samej istoty decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że pozwala ona na realizację inwestycji na danym terenie, tak więc samo prowadzenie inwestycji nie może być kwalifikowane jako znaczna szkoda, czy trudne do odwrócenia skutki. W świetle powyższego Sąd uznał, że nie uprawdopodobniono takiego wpływu zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia wobec skarżących następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, który uzasadniałyby zastosowanie ochrony tymczasowej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II OZ 544/22 oddalił zażalenie skarżących na przywołane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie wykazali istnienia okoliczności, które można byłoby uznać za wyrządzenie znacznej szkody czy powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Stwierdził, że jeśli jest tak jak twierdzą skarżący, że ich budynek ma walory kwalifikujące go do szczególnej ochrony prawnej, to powinni oni wykazać, że został wpisany do rejestru zabytków z uwagi na swoje szczególne walory historyczne, architektoniczne czy kulturowe. Twierdzenia o szczególnej wartości elewacji prawie 100-letniego budynku nie zostały poparte żadną dokumentacją świadczącą o jej autentyczności, a nade wszystko wartości historycznej. Jednak w okolicznościach sprawy, kiedy budynek nie podlega prawnej ochronie (tego faktu w żaden sposób nie wykazano stosowną dokumentacją), to nie można powoływać się, że jego substancja zabytkowa ulec może zniszczeniu, co świadczyłoby o niepowetowanej stracie. Sąd zauważył, że istnieją rozwiązania techniczne, które pomimo przylegania do siebie budynków nie będą prowadziły do ich zniszczenia. Może okazać się, że elewacja zostanie zachowana w nienaruszonym stanie. Dodatkowo budynek inwestorów jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków Miasta L. i odnośnie do możliwości i zasad jego rozbudowy inwestor uzyskał pozytywne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków. Z kolei budynek skarżących nie został wpisany do tej ewidencji. Podobnie sama budowa garażu na terenie, pod którym przebiega linia zasilająca w energię elektryczną budynek na działce nr [...], nie dowodzi, że prace budowlane będą tam prowadzone bez rozeznania przebiegu tej linii i może zostać ona uszkodzona. Odwołując się do ekspertyzy technicznej stanu istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] L. z 9 grudnia 2021 r., dołączonej do projektu budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że budynek istniejący nie jest wrażliwy na oddziaływanie wywołane wykopem pod nowy budynek (pod warunkiem jego prawidłowego zabezpieczenia). Wobec powyższego formułowane obawy o stan budynku skarżących w razie wykonania zaskarżonej decyzji uznał za nieuzasadnione. Tak samo ocenione zostały twierdzenia o możliwości obniżenia wartości nieruchomości skarżących poprzez realizację przedmiotowej inwestycji. Nie przedstawiono żadnych konkretnych dokumentów czy choćby okoliczności, z których takie skutki dla nieruchomości skarżących miałyby wyniknąć. Po oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22 skargi (wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia) na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 22 kwietnia 2022 r., nr. IF-VII.7840.1.12.2022.MAK, skarżący wnieśli skargę kasacyjną, w której ponownie sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając ten wniosek wskazali w pierwszej kolejności, że usytuowanie garażu w ten sposób, że przylega on do przedmiotowego budynku, z uwagi na jego wiek, może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tegoż budynku, a także obniżać jego przydatność do użytkowania, w szczególności, iż w miejscu, w którym ma zostać zlokalizowany garaż, przebiega linia energetyczna doprowadzająca energię elektryczną mi.in. do budynku zlokalizowanego na działce należącej do skarżących. Ponadto wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nowego garażu przylegającego bezpośrednio do należącego do skarżących prawie 100-letniego budynku zachowanego niemal w oryginalnym stanie, niewątpliwie doprowadzi także do utraty jego walorów estetycznych zabytkowej willi w zaciszu centrum L., a w konsekwencji również obniżenia jego wartości powodując powstanie po stronie skarżących znacznej szkody. Ponadto niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie wiązać się z rozpoczęciem przez wnioskodawców budowy, która wymagać będzie zniszczenia niemal całej elewacji utrzymanej w stylu pierwotnym zlokalizowanego na działce nr [...] budynku od strony działki nr [...], co również spowoduje powstanie szkody po stronie skarżących, którzy sfinansowali całą elewację. Za zasadnością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przemawia także treść pisma z dnia 28 kwietnia 2022 r. otrzymanego przez skarżących od inwestorów, z którego wprost wynika, iż wnioskodawcy nie wstrzymają się z budową garażu oraz wystosowywaniem do skarżących często wyimaginowanych roszczeń niezwiązanych oraz niemających podstaw w zaskarżonej decyzji (zamieszczone ww. piśmie wezwanie do niezwłocznej zmiany trasy zasilania energią elektryczną budynku zlokalizowanego na działce nr [...]), skutkujących możliwością wystąpienia w przedmiotowej sprawie kumulacji postępowań zarówno cywilnoprawnych, jak również administracyjnoprawnych, do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Podjęcie przez inwestorów wyżej wymienionych działań stwarza ryzyko powstania po stronie skarżących znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Reasumując, w ocenie skarżących nie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stwarza uzasadnione niebezpieczeństwo powstania po ich stronie znacznej szkody, w szczególności z uwagi na fakt, iż budowa garażu w zaprezentowany we wniosku sposób wiązać się będzie ze znacznym obniżeniem wartości należącego do nich prawie 100-letniego budynku zachowanego niemal w oryginalnym oraz zniszczeniem niemal całej elewacji po stronie graniczącej z działką o nr [...] Ponadto z uwagi na powyższe rozpoczęcie przez inwestorów budowy garażu spowoduje powstanie trudnych do odwrócenia skutków, albowiem wiązać się będzie z istotną zmianą rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego, w szczególności przywrócenie do stanu poprzedniego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], w tym odbudowy linii energetycznej, w przypadku jej usunięcia przez wnioskodawców, wiązać się będzie ze stosunkowo dużym nakładem sił i środków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnotować, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest kolejnym wnioskiem tego rodzaju złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czym powinien zostać rozpoznany, stosownie do postanowień art. 61 § 4 p.p.s.a., jako wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że zmiana postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy za taką zmianą przemawia zmiana okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które przemawiałyby za zmianą prawomocnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dnia z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej dotycząca żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest bowiem tożsama z przedstawioną w pierwotnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, która została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za niewystarczającą do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu, a ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając zażalenie na postanowienie z 6 lipca 2022 r. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wniosku zawartego w skardze kasacyjnej koncentrowała się na zasadności i zgodności z prawem lokalizacji garażu, który ma przylegać do budynku skarżących. Skarżący po raz kolejny wskazywali na: zniszczenie elewacji ich budynku, obniżenie jego walorów estetycznych, jak również obniżenie jego wartości, a ponadto kolizję z linią energetyczną oraz treść pisma inwestorów z 28 kwietnia 2022 r. Te wszystkie okoliczności były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych obu instancji pod kątem możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej w tej sprawie decyzji. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną nie przedstawił żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że z innych powodów wykonanie zaskarżonej decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu stwierdzenie, że zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 419/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 4 i 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.