II SA/Kr 1323/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. C. – B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 6 września 2023 r. znak: WI-I.7840.22.6.2022.JK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej K. C. – B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski decyzją z 6 września 2023 r., nr: WI.I. 7840.22.6.2022.JK, utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie wniesienia sprzeciwu przez Starostę Brzeskiego z 24 sierpnia 2022 roku, znak: ABR.6743.4.155.2022.BW, w przedmiocie zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości B. S. na działce nr [...]. Starosta Brzeski na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku K. C.-B. (skarżąca, strona), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy: "przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 5 m2 na dobę na działce nr [...] w miejscowości B. S.", z uwagi na niezgodność przedmiotowej decyzji z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ Instancji zaakcentował, że obowiązujący m.p.z.p. (Uchwała Rady Gminy D. nr II/133/2004 z 28 kwietnia 2004 r.) wyklucza realizacje przydomowej oczyszczalni ścieków na działce skarżącej, bowiem zaplanowano na niej budowę kanalizacji sanitarnej. Zgodnie zaś z zapisami planu (pkt 2 ppk4) indywidualny system odprowadzania ścieków, możliwy jest tylko na obszarach, na których nie planuje się zbiorczych systemów kanalizacyjnych. W dniu 21 lutego 2017 r. Starosta [...] wydal dla Gminy D. decyzje nr 96/2017 o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej. Projekt ten obejmuje działkę skarżącej. W tej sytuacji inwestor nie jest w stanie doprowadzić inwestycji do zgodności z m.p.z.p., co musiało skutkować sprzeciwem organu. Skarżąca wniosła odwołanie, w wyniku którego zapadła decyzja Wojewody Małopolskiego opisana na wstępie o utrzymaniu w mocy sprzeciwu. Uzasadniając swoje stanowisko, organ podtrzymał ustalenia faktyczne i stanowisko merytoryczne organu I instancji w całości. Wskazał, że organy administracji zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego. Przepisy planu, jako przepisy prawa miejscowego mają moc obowiązującą zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023, poz.977 tekst jednolity ze zmianami). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ww. ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i naruszenie jego ustaleń jest jednoznaczne z naruszeniem norm powszechnie obowiązującego prawa. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, na etapie rozstrzygania spraw administracyjnych, jak objęta zaskarżoną decyzją, nie jest przy tym uprawniony do oceny obowiązującego planu w kontekście regulacji art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym, aby uznać zamierzenie inwestycyjne za zgodne z przepisami prawa, inwestycja musi być zgodna również z przepisami prawa miejscowego tj. z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wynika to wyraźnie z przepisu prawa materialnego - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Działka, na której ma być realizowana inwestycja, zlokalizowana jest na terenie objętym zapisami m.p.z.p. (§ 5 ust. 1 pkt 3 lit. c), zgłaszana inwestycja znajduje się w jednostce oznaczonej na rysunku planu symbolem MU-S tj. terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz produkcji pozarolniczej. Zgodnie z zapisem § 25 tabela 9 L. p. 3 MPZP, dotyczącym strefy funkcjonalno-przestrzennej NO, tj. "odprowadzanie i oczyszczalnie ścieków NO", obowiązują: 1. Ustalenia podstawowe: 1) Utrzymuje się następujące systemy odprowadzania i oczyszczania ścieków na obszarze gminy: a) indywidualny (system przejściowy) sanitarnych oraz zbiorniki wybieralne, b) zbiorczy (system docelowy) -poprzez komunalne oczyszczalnie ścieków sanitarnych. 2) Wprowadza się obowiązek uporządkowania gospodarki ściekowej na obszarze gminy. 2. Polityka przestrzenna. 1) Zakaz zrzutu nieoczyszczonych ścieków do wód i gleby. 2) Na obszarach 2minv nieobjętych zbiorczą kanalizacją sanitarną przejściowo dopuszcza się możliwość gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach okresowo wybieralnych z wywozem nieczystości do ustalonych punktów zlewnych. 3) Po realizacji zbiorczych systemów sanitarnych i sieci kanalizacyjnej, na obszarach nimi objętych, wprowadza się obowiązek wykonania przyłączy kanalizacyjnych w istniejących i nowych obiektach oraz likwidację zbiorników przydomowych (szamb) poprzez punktowe i grupowe oczyszczalnie ścieków. W świetle powyższego planowana przydomowa oczyszczalnia ścieków, nie będzie zgodna z zapisami m.p.z.p. Wniesiony sprzeciw uznać należy tym samym za uzasadniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15 ust. 1 oraz 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, powodujące sporządzenie projektu planu w oderwaniu od art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do bezprawnego oraz nieuzasadnionego względami interesu publicznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 p.b. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie przez organy, że skarżąca nie może na własnej nieruchomości wybudować przydomowej oczyszczalni na nieczystości płynne gdyż jest to niezgodne wyłącznie z postanowieniami m.p.z.p., w sytuacji gdy plan nie wprowadza zakazu możliwość wybudowania oczyszczalni przydomowej na obszarach nieobjętych zbiorczą kanalizacją sanitarną, - art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez utrzymanie w mocy zgłoszonego sprzeciwu w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane skarżącej jest zgodne z przepisami prawa, w szczególności z ww. art. 5 przedmiotowej ustawy, a na terenie działki objętej zamierzeniem budowlanym brak jest możliwości podłączenia do kanalizacji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Brzeskiego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że pomysł ustawodawcy na rozwiązanie sytuacji kanalizacji sanitarnej idzie w parze z rozwiązaniami międzynarodowymi w tym zakresie (tzw. "dyrektywa ściekowa") i wyznacza jednoznacznie pożądany kierunek. Z obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej zwalnia jedynie posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Fakt braku wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków w sytuacji, gdy istnieje sieć kanalizacyjna stwarza podstawy do wydania przez organ nakazu nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia tejże nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki. Celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku podłączenia się do kanalizacji miejskiej. W tym kontekście zauważono, że w przedmiotowej sprawie sieć kanalizacyjna w obszarze położenia nieruchomości skarżącej w rzeczywistości nie istnieje i trudno przyjąć w jakiej dacie takie podłączenie do sieci będzie możliwe do zrealizowania. Stąd też, skarżąca jest zmuszona sama zadbać o stan swojej posesji i o jej podstawową funkcjonalność. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Budowa przydomowej oczyszczalni ścieków stanowi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2023, poz. 682 ze zmianami, dalej p.b. ) budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę wymaga zgłoszenia. Stosownie do art. 30 ust. 5c p.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W myśl art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Jako, że wniesienie sprzeciwu przez organy zasadza się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z Uchwałą Rady Gminy D. nr II/133/2004 z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w pierwszej kolejności poddać należy ocenie ustalenia tego planu (dalej m.p.z.p. Gminy D.). W § 25 tabela nr 9 l.p. 3 dotyczącego strefy funkcjonalno-przestrzennej NO t.j. "odprowadzanie i oczyszczalnie ścieków" zawarto następujące ustalenia: Ustalenia podstawowe. 1) Utrzymuje się następujące systemy odprowadzania i oczyszczania ścieków na obszarze gminy: a) indywidualny (system przejściowy) - poprzez punktowe i grupowe oczyszczalnie ścieków sanitarnych oraz zbiorniki wybieralne, b) zbiorczy (system docelowy) - poprzez komunalne oczyszczalnie ścieków sanitarnymi. 2) Wprowadza się obowiązek uporządkowania gospodarki ściekowej na obszarze gminy. Polityka przestrzenna. 1) Zakaz zrzutu nieoczyszczonych ścieków do wód i gleby. 2) Na obszarach gminy nie objętych zbiorczą kanalizacją sanitarną przejściowo dopuszcza się możliwość gromadzenia ścieków w szczelnych zbiornikach okresowo wybieralnych z wywozem nieczystości do ustalonych punktów zlewnych. 3) Po realizacji zbiorczych systemów sanitarnych i sieci kanalizacyjnej, na obszarach nimi objętych, wprowadza się obowiązek wykonania przyłączy kanalizacyjnych w istniejących i nowych obiektach oraz likwidację zbiorników przydomowych (szamb). 4) Dla terenów, na których nie planuje się zbiorczych systemów kanalizacyjnych wprowadza się obowiązek sukcesywnej realizacji systemów lokalnych - indywidualnymi z dopuszczeniem realizacji małych oczyszczalni ścieków w terenach rolnych - poza obszarami wykluczonymi przepisami szczególnymi. 5) W perspektywie indywidualne oczyszczalnie przyzagrodowe winny funkcjonować wyłącznie na terenach o zbyt skomplikowanych warunkach ukształtowania dla wprowadzania systemów zbiorczych oraz na terenach o utrudnionych warunkach hydrogeologicznymi. 6) Przy realizacji przedsięwzięć wytwarzających ścieki o parametrach przekraczających dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń obowiązuje realizacja urządzeń redukujących te zanieczyszczenia przed wprowadzeniem do kanalizacji sanitarnej. 7) W przypadku realizacji sieci kanalizacji opadowej, ścieki deszczowe winny być sukcesywnie oczyszczane z zanieczyszczeń ropopochodnych i części stałych przed odprowadzeniem do wód powierzchniowych. Z przytoczonych przepisów prawa miejscowego wynika, że na obszarze gminy funkcjonują dwa systemy odprowadzania i oczyszczania ścieków: indywidualny, który ma charakter tymczasowy – do czasu realizacji kanalizacji zbiorczej(obejmujący punktowe i grupowe oczyszczalnie ścieków sanitarnych i zbiorniki wybieralne) oraz system docelowy funkcjonujący w oparciu o system kanalizacji już zrealizowanej. Po realizacji zbiorczych systemów sanitarnych powstaje obowiązek wykonania przyłączy kanalizacyjnych. Obowiązek przyłączenia – w świetle m.p.z.p. Gminy D. - dotyczy przyłączenia do już zrealizowanej, istniejącej kanalizacji zbiorczej. Taki kierunek wykładni prawa miejscowego znajduje oparcie w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2020.1439 t.j.), który stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (pkt 2 ) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten daje możliwość przyłączenia nieruchomości do szamba lub przydomowej oczyszczalni w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Z akt sprawy (pismo Wójta Gminy D. z dnia 16 maja 2023 r., elektroniczne akta organu II instancji) wynika, że Gmina podejmie niezbędne działania dla pozyskania środków finansowych, by w ciągu najbliższych dwóch lat nastąpiło uruchomienie kolektora kanalizacji sanitarnej, umożliwiającej odbiór ścieków z działki nr [...] i [...] w B. S. . Zatem na dzień wydawania skarżonej decyzji system kanalizacji zbiorczej na działce skarżącej nie istnieje. Mając powyższe na uwadze słusznie skarżąca czyni skarżonej decyzji zarzut, iż ogranicza ona jej prawo własności, w ocenie Sądu także dlatego iż uniemożliwia realizowanie zamierzenia inwestycyjnego tylko z tego powodu, że Gmina nie zapewniła do tej pory technicznej możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji zbiorczej, jednocześnie ograniczając w prawie miejscowym korzystanie z alternatywnych metod odprowadzania i oczyszczania ścieków. Na chwilę obecną brak jest zatem podstaw do sprzeciwienia się realizacji przedmiotowej inwestycji w oparciu o zarzut sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p. W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 997 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi; koszty zastępstwa procesowego w kwocie określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) i opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa.