II SA/Kr 1189/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 lipca 2023 r. znak KR.RPU.534.3.2023.MB w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz M. N.-W. kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 lipca 2023 r. znak KR.RPU.534.3.2023.MB utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 maja 2023 r., znak: KR.ZUZ.3.534.4.2022.KS, w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nienależytego utrzymania urządzenia wodnego - rowu, zlokalizowanego na działce nr ew[...] obręb [...], m. T.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że jak wynika z akt sprawy przedmiotem wniosku było wszczęcie postępowania z art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 z późn. zm.), w celu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego (rowu, znajdującego się na działce ew. nr [...], obręb 0318, m. T. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidacji szkód. W myśl art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Postanowieniem z dnia 16.05.2023 r. znak: KR.ZUZ.3.534.4.2022.KS Organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16.05.2023 r. znak: KR.ZUZ.3.534.4.2022.KS wskazał, że dotychczasowe czynności podjęte w postępowaniu oraz dowody, w tym oględziny terenu wraz z rozprawą administracyjną nie dały jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o szkodliwe oddziaływanie urządzenia wodnego (rowu zlokalizowanego na działce nr ew. 9, obręb 0318 m. T.), na grunty sąsiednie (tj. działkę nr [...], obręb [...], m. T.), będące konsekwencją niewłaściwego utrzymania przedmiotowego urządzenia. W ocenie wnioskodawczyni od momentu zrzutu wód z kanalizacji opadowej w Zawadzie znacznie przyspieszyły procesy podmywania i niszczenia koryta i skarp rowu, a także podmywania i obsuwania się skarpy stanowiącej zachodnią granicę działki nr [...] obr. [...] m. T.. Dodatkowo wskazano, że Zarząd Dróg i Komunikacji w T. w piśmie z dnia 30.01.2023 r. znak: ZDiK.IU.431.013.2023.EKK, poinformował o braku pogorszenia stanu istniejącej drogi zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obręb [...] m. T., związanego z nienależytym utrzymaniem urządzenia wodnego. Przesłanką wydania decyzji nakazującej przywrócenie właścicielowi urządzenia wodnego jego poprzedniej funkcji, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód jest nienależyte utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód. W toku postępowania ustalono, że przed Prezydentem Miasta Tarnowa toczy się postępowanie w oparciu o art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w przedmiocie nakazania Gminie Tarnów przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ew[...], obręb [...] m. T.. W myśl art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne: "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji sygn. akt: SKO.PW/4171/2/2023 z dnia 10.02.2023 r. zobowiązało Prezydenta Miasta Tarnowa do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, która pozwoli jednoznacznie określić czy zmiana stanu wody na gruncie wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie, tym samym czy konieczne będzie nałożenie obowiązków przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności oraz ich zakres. Zgodnie z wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 18.06.2014 r. (II SA/Ke 373/14) "regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego. między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy między zmianą stanu wód na gruncie a szkodą." Biorąc pod uwagę powyższe. Organ II instancji zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S., że rozstrzygnięcie postępowania z art. 234 ustawy Prawo wodne toczącego się przed Prezydentem Miasta Tarnowa będzie miało znaczenie w sprawie stwierdzenia niewłaściwego utrzymania przedmiotowego urządzenia wodnego, bowiem prowadzi ono do ustalenia zakresu wystąpienia szkód oraz ich przyczyn, a w jego wyniku nałożenia określonych obowiązków. Zatem ustalenia postępowania prowadzonego z art. 234 ustawy Prawo wodne oraz jego wynik będą rzutowały na dalszy tok postępowania prowadzonego przed organem l instancji z art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Na przedmiotowe postanowienie skargę wniosła M. N.-W., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. A. S.. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia, które z uwagi na. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno zostać uchylone, zaś Organ winien zbadać przesłanki przemawiające za jego uchyleniem, w szczególności te zawarte w treści zażalenia; - art. 15 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażającym się w nierozpoznaniu przez Organ zażalenia Skarżącej w granicach zarzutów, podniesionych w zażaleniu i nieodniesieniu się do treści tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; - art. 97§1 pkt 4 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że dla wydania rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 191 ust. 1 ustawy prawo wodne, konieczne jest uprzednie wydanie decyzji w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiedniej na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania, które kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy prawo wodne. Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne, poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu przez Organ, że stwierdzenie, iż doszło w sprawie do nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie urządzenia wodnego na wody lub grunty, wymaga wcześniejszej weryfikacji, czy działanie tego urządzenia może stanowić przyczynę naruszenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu przepisu art. 234 ust. 3 ustawy prawo wodne podczas, gdy hipotezy powołanych wyżej przepisów są zupełnie różne, mają zastosowanie w sytuacjach, w których ich zastosowanie jest możliwe ze względu na zupełnie odmienne przesłanki, a zakresy ich zastosowania w ogóle nie są od siebie zależne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07). Ramy prawne sądowej kontroli skarżonego postanowienia wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 dalej: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2625 ze zmianami, dalej p.w.) Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest to, czy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Prezydentem Miasta Tarnowa w trybie art. 234 p.w. w przedmiocie nakazania Gminie Tarnów przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ew. [...], obręb [...] m. T. a postępowaniem prowadzonym w oparciu o art. 191 p.w. wszczętym na wniosek skarżącej zachodzi związek prejudycjalny. Stosownie do art. 191 ust. 1 p.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Z kolei zgodnie z art. 234 ust. 3 p.w. jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sadów administracyjnych elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1101/23, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2023, II SA/Wr 316/23). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pomiędzy postępowaniami wskazywanymi w skarżonym postanowieniu nie zachodzi związek prejudycjalny. Owszem, rozstrzygnięcie postępowania z art. 234 ustawy Prawo wodne toczącego się przed Prezydentem Miasta Tarnowa pozostaje w pewnym związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia niewłaściwego utrzymania przedmiotowego urządzenia wodnego, tutaj organ ma rację. Nie jest to jednak tego typu sytuacja, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Związek ten nie ma charakteru prejudycjalnego, zaś wskutek wniosku wszczętego w trybie art. 191 p.w. organ może, a nawet powinien prowadzić samodzielnie postępowanie wyjaśniające. Nie jest wykluczone w tej sprawie np. zwrócenie się o opinię do biegłego lub podejmowanie innych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. Wobec powyższego skarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. , aby umożliwić rozpoznanie sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na koszty te składają się: kwota uiszczonego wpisu sądowego (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego (480 złotych) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 złotych).