I SA/Ke 479/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania w 2023 r. opłat za udział nauczycieli w formach kształcenia i doskonalenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Zarządu Powiatu na rzecz W. Ś. kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zarząd Powiatu w dniu 12 stycznia 2023 r. podjął [...] w sprawie ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania w 2023 r. opłat za udział nauczycieli w formach kształcenia i doskonalenia. Uchwała została podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), dalej: "u.s.p.", art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.), dalej: "Karta Nauczyciela", i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. z 2019, poz. 1653), dalej: "rozporządzenie". Na powyższą uchwałę W. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 5 oraz § 6 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organem prowadzącym w rozumieniu tych przepisów jest organ wykonawczy powiatu, podczas gdy organem tym jest organ stanowiący powiatu, a więc rada powiatu. W uzasadnieniu skarżący przedstawił wykładnię zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Wskazał, że rozporządzenie zostało wydane na mocy art. 70d Karty Nauczyciela, co czyni zasadnym oparcie się o treść tej ustawy w celu ustalenia znaczenia ww. zwrotu. Z kolei art. 70d Karty Nauczyciela pozostaje w ścisłym związku z kluczowym w sprawie art. 70a ust. 1 oraz art. 91d pkt 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis expressis verbis wskazuje, że organem, któremu przysługuje kompetencja do podjęcia przedmiotowej uchwały, jest rada powiatu. Przepis § 6 rozporządzenia odsyła wprost do art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela, który z kolei pozostaje w ścisłym związku z art. 70a ust. 1 tej ustawy. Natomiast art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela wprost wskazuje w odniesieniu do art. 70a ust. 1, że organem właściwym do wykonywania kompetencji określonej w tym przepisie jest rada powiatu. Tym samym z wykładni systemowej i celowościowej wynika, że w stanie faktycznym sprawy organem prowadzącym w rozumieniu § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał na wyroki sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył pogląd, zgodnie z którym organem właściwym do podjęcia działań na podstawie § 6 rozporządzenia, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który wykonuje czynności prawne i faktyczne służące realizacji zdań ujętych w budżecie. Przepis art. 247 ustawy o finansach publicznych wskazuje zarząd, jako organ wykonujący budżet jednostki samorządu terytorialnego. Wymienione § 6 rozporządzenia kompetencje należy zaliczyć zatem do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę uprawnionego podmiotu na tego rodzaju akt stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do treści art. 81 ust. 1 u.s.p., legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt posiada wojewoda jako organ nadzoru, gdy w terminie 30 dni od daty doręczenia mu tego aktu nie skorzysta z uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 79 tej ustawy. Przepis art. 82 ust. 1 u.s.p., przewidujący niedopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, nie ma w sprawie zastosowania. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta 12 stycznia 2023 r. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.p., w których mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W niniejszej sprawie sąd stwierdził istotne naruszenie prawa. Zostały bowiem naruszone przepisy wyznaczające kompetencje organów samorządu powiatu do podejmowania uchwał. Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała zarządu powiatu w sprawie ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania w 2023 r. opłat za udział nauczycieli w formach kształcenia i doskonalenia. W podstawie prawnej jej wydania wskazano przepisy art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela oraz § 6 rozporządzenia, ale ramy prawne dla jej podjęcia wyznaczały również przepisy art. 70a ust. 3 i 3a Karty Nauczyciela oraz § 5 rozporządzenia. Zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Podziału środków, o których mowa w ust. 1, dokonuje się po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, zrzeszających nauczycieli (art. 70a ust. 3). Stosownie zaś do art. 70a ust. 3a tej ustawy, ze środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w ust. 1, dofinansowuje się: 1) koszty udziału nauczycieli w seminariach, konferencjach, wykładach, warsztatach, szkoleniach, studiach podyplomowych oraz innych formach doskonalenia zawodowego nauczycieli prowadzonych odpowiednio przez placówki doskonalenia nauczycieli, uczelnie oraz inne podmioty, których zadania statutowe obejmują doskonalenie zawodowe nauczycieli; 2) koszty udziału nauczycieli w formach kształcenia nauczycieli prowadzonych przez uczelnie i placówki doskonalenia nauczycieli (...). Z kolei zgodnie z § 5 rozporządzenia, organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustawy, uwzględniając: 1) wnioski dyrektorów szkół, o których mowa w § 4; 2) wyniki egzaminu ósmoklasisty, egzaminu zawodowego lub egzaminu maturalnego; 3) podstawowe kierunki realizacji polityki oświatowej państwa, ustalone przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, zgodnie z art. 60 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe; 4) stopień realizacji harmonogramu szkoleń branżowych, o którym mowa w § 8. W myśl natomiast § 6 rozporządzenia, organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie: 1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy; 2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. Spór w sprawie dotyczył możliwości realizowania przez organ wykonawczy powiatu (zarząd) kompetencji ujętych w przepisach § 5 i 6 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, zarząd powiatu nie był władny dla ich realizacji. W ocenie natomiast zarządu powiatu, podjęcie takiej uchwały należy do jego kompetencji, ponieważ stanowi wykonanie budżetu. Zdaniem sądu, prawidłowe jest stanowisko skarżącego. Rozstrzygnięcie niniejszego sporu, w zakresie właściwości rzeczowej organu stanowiącego i wykonawczego powiatu, sprowadza się do odkodowania zwrotu "organ prowadzący", o którym mowa w przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia i przypisania takiego statusu radzie bądź zarządowi powiatu. Skoro zaś akt podustawowy, tj. rozporządzenie, nie zawiera definicji legalnej "organu prowadzącego", to należało odwołać się do aktu wyższego rzędu ustawy – Karta Nauczyciela, zawierającej w przepisie art. 70d delegację dla wydania tego rozporządzenia. Ponadto, co należy podkreślić, i na co powołał się zarząd powiatu w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, przepisy Karty Nauczyciela, a w szczególności przepis art. 70a ust. 1 tej ustawy, stanowił podstawę jej podjęcia. W konsekwencji determinowało to wniosek znajdujący wprost umocowanie w przepisie art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, że realizacja zadań i kompetencji wskazanych w przepisie art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego należy do rady powiatu jako organu prowadzącego. Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego (jednoosobowe i kolegialne) właściwe są natomiast rzeczowo w zakresie wskazanym w pkt 2 i 3 art. 91d Karty Nauczyciela. Tym samym organ stanowiący powiatu (rada powiatu) jest organem prowadzącym, w rozumieniu Karty Nauczyciela i rozporządzenia, jedynie uprawnionym do realizacji kompetencji określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Wnioskowanie to znajduje również dodatkowe oparcie w treści samej delegacji ustawowej wyrażonej w art. 70d Karty Nauczyciela, w której ustawodawca odwołuje się do kompetencji organów wymienionych w art. 70a ust. 1 tej ustawy i środków o których mowa w tym przepisie. W konsekwencji zarząd powiatu nie pełni funkcji organu prowadzącego w zakresie zadań określonych w art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela. Zadania określone tym przepisem należą natomiast do zadań rady powiatu. Polegają na wyodrębnieniu w budżecie w określony sposób środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, podziału tych środków (ust. 3 w zw. z ust.1), z uwzględnieniem celu i zakresu tego dofinansowania (ust.3a w zw. z ust.1). Przepisy art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, do którego nawiązują § 5 i § 6 rozporządzenia, odwołując się do ust.1 art.70a Karty Nauczyciela doprecyzowują (uszczegóławiają) jedynie treść przepisu ust. 1, wskazując na konkretne koszty związane z doskonaleniem zawodowym nauczycieli. Z kolei przepis 70a ust. 3 tej ustawy uszczegóławia procedurę podziału środków opisanych w ust. 1 art.70a Karty Nauczyciela. Taka konstrukcja tych przepisów jest przejawem realizacji zasady legislacyjnej, zgodnie z którą podstawową jednostkę redakcyjną tekstu prawnego (w tym przypadku artykułu) charakteryzuje samodzielność treściowa. Powinna ona prezentować właściwy dla niej jeden temat, którym jest nazwa działania lub stosunku, do którego ma zastosowanie wyrażona w niej norma. Elementy składowe jednostki podstawowej (tu: artykułu) powinny dotyczyć tego jednego wiodącego tematu i powinny być ułożone w tekście prawnym w pewnym ciągu logicznym, zwiększającym spójność oraz ułatwiającym konstrukcję odesłań wewnątrztekstowych (por. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy Akty wykonawcze Prawo Miejscowe pod red. A. Malinowskiego, Warszawa 2009, s. 319). Z tych względów sąd stwierdził, że art. 70a Karty Nauczyciela zawiera samodzielność treściową, obejmującą wyodrębnienie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i zarazem podział tych środków. Oznacza to, że organem właściwym do podziału środków w rozumieniu art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela jest ten sam organ prowadzący, o którym mowa w art. 70a ust. 1 w zw. z art. 91d tej ustawy. Wynik wykładni językowej, celowościowej oraz systemowej powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organem prowadzącym w rozumieniu § 5 i § 6 rozporządzenia jest rada powiatu. Dokonana wykładnia przeczy argumentacji zarządu powiatu, że podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi realizację kompetencji wykonawczych zarządu powiatu w postaci wykonania budżetu. Uchwała ta stanowi bowiem jedynie o podziale wyodrębnionych z budżetu środków, a nie jego wykonaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3351/21 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustalenie zaś w tej uchwale maksymalnej kwoty dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i pkt 2 Karty Nauczyciela, jest z kolei ściśle związane z wyżej wymienionymi czynnościami, co czyni ich zakwalifikowanie do kompetencji różnych organów jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) niezasadne. Stosownie do treści art. 12 pkt 11 u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Do takich uchwał należy zaliczyć uchwałę w sprawie ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za udział nauczycieli w formach kształcenia i doskonalenia, wynikającą z innej ustawy, którą jest w tym przypadku Karta Nauczyciela. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej i obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).