I OSK 188/23

SENTENCJA Dnia 18 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K., Z. G. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 434/21 w sprawie ze skargi E. K., Z. G. i W. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 434/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.) - oddalił skargę: E. K., Z. G. i W. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2021 r. nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 czerwca 2018 r. nr [...], którą odmówiono zwrotu udziału w prawie własności do wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW [...]– i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. K., Z. G. i W. C., zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku: a) rażące naruszeniu prawa materialnego to jest: art. 136 ust. 3 b) u.g.n (w brzmieniu obowiązującym na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości - Dz.U. z 2019 r. poz. 801) - poprzez błędną wykładnię dyspozycji hipotezy art. 136 ust. 3 b) u.g.n. i w konsekwencji tego uznanie, że obowiązujące w chwili orzekania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku, gdy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ubiega się kilku uprawnionych, nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku prowadzenia jednej sprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku; b) obrazę przepisu art. 136 ust. 5 u.g.n (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) - poprzez błędną wykładnię dyspozycji hipotezy normy wskazanych wyżej przepisów i w konsekwencji tego błędne zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co skutkuje błędnym ustaleniem Sądu I instancji, że roszczenie skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wygasło z powodu nie zgłoszenia w terminie, wskazanym w art. 136 ust. 5 u.g.n. roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy z wykładni hipotezy normy art. 136 ust. 5 u.g.n (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia) wnika, że złożenie (w terminie wskazanym w art. 136 ust. 5 u.g.n.) chociażby przez jedną uprawnioną osobę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, nakazują uznać ipso iure skuteczność dokonania tej czynności także wobec innych uprawnionych, którzy wniosek o przyłączenie się do toczącego się postępowania administracyjnego złożyli po upływie trzech miesięcy od daty powiadomienia ich o wszczęciu (przez starostę) postępowania zmierzającego do sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz obrazę art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), poprzez błędną wykładnię dyspozycji tegoż przepisu i nie zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy do sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia dyspozycji tegoż przepisu nakazuje jego zastosowanie (tj. bezwzględne uznanie, że wniosek skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest procesowo skuteczny albowiem niezastosowanie powołanej regulacji stanowi rażące naruszenie art. Konstytucji RP i powstanie korzystniejszej sytuacji prawnej osób, które w ogóle nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, od sytuacji prawnej osób, które co prawda uchybiły terminowi określonemu w art. 136 ust. 5 u.g.n., jednakże postępowanie dotyczące danej nieruchomości (udziału w niej) zostało skutecznie wszczęte na wniosek innych uprawnionych. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto w piśmie z dnia 7 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczyli, iż nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały oparte na – naruszeniu prawa materialnego w postaci: błędnej wykładni (cyt.): "art. 136 ust. 3 b u.g.n (w brzmieniu obowiązującym na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 801)","art. 136 ust. 5 u.g.n (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania)" oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 801), w istocie jednak zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (o czym poniżej). Zarzuty te okazały się przy tym nieuzasadnione a ponadto nie były one także – co do zasady – wystarczające do ewentualnego przyjęcia, że zaskarżony wyrok był wadliwy. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargę: E. K., Z.G. i W.C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 25 marca 2021 r. uchylającą, opisaną na wstępie merytoryczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 czerwca 2018 r. nr [...]- i umarzającą w całości postępowanie pierwszej instancji. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji ( co wynika z jej treści) był art. 105 § 1 k.p.a., gdyż - zdaniem Wojewody – prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie: z wniosku E. K. i W. C. (dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po A. C., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości) i z wniosku Z.G.(dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w udziale wynikającym z faktu spadkobrania po E.S., tj. w 1/5 udziału w prawie własności nieruchomości) było bezprzedmiotowe. Brak więc objęcia zarzutami kasacyjnymi przepisu będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, jak wyżej wspomniano – już co do zasady – czynił przedmiotową skargę kasacyjną nieskuteczną. Poza tym niezależnie od powyższego, oceniając zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty prawnomaterialne, należało uznać, że nie były one zasadne. Dotyczyły one uregulowań, zawartych w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zmienionych ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801). Powyższa nowelizacja, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy ( VIII.3108), miała na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. (sygn. akt SK 26/14) i z dnia 12 grudnia 2017 r. (sygn. akt SK 39/15). Z punktu widzenia niniejszej sprawy główne znaczenie miał przy tym pierwszy z w/w wyroków, a w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, że obowiązujący dotychczas wymóg współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców w postępowaniu zwrotowym budzi zastrzeżenia. Ratio legis łącznej legitymacji wszystkich .osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości jest bowiem trudne do ustalenia a bezwzględny obowiązek współdziałania wszystkich w/w osób nie wydaje się jedyną możliwością ochrony ich praw. Dlatego też - jako alternatywne rozwiązanie omawianej kwestii – Trybunał wskazał na postulowaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich możliwość zawiadamiania uprawnionych o możliwości zgłoszenia roszczenia zwrotowego pod rygorem jego wygaśnięcia a więc na samodzielne dochodzenie roszczeń przez poszczególnych uprawnionych, których – jak podkreślono – w dacie wnoszenia wniosku zwrotowego nic już praktycznie nie łączy. Ostatecznie więc Trybunał poddał krytyce dotychczasowy porządek prawny i praktykę prowadzenia postępowań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy w postępowaniu takim występowało kilku wnioskodawców (to jest gdy skuteczność wniosku zależała od zgody wszystkich osób uprawnionych a jej brak wymagał wydania stosownego orzeczenia przez sąd powszechny ). Opowiedział się natomiast za rozwiązaniem, w którym każdy ze współwłaścicieli lub ich spadkobierców działa we własnym imieniu i na własną rzecz. W takiej zatem sytuacji została uchwalona w/w nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 14 maja 2019 r., wprowadzając m. in. nowe regulacje zawarte w art. 136 ust. 3b) i art. 136 ust. 5 u.g.n. Wprowadzony zaś nią stan prawny już obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Przewidywał on, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości (art. 136 ust. 2). Jednocześnie – po myśli art. 136 ust. 5 u.g.n. – w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, wygasa. Z tej przyczyny, skoro w niniejszej sprawie niesporne było, że pismami z dnia 2 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...], jako reprezentujący Skarb Państwa, wystąpił - w trybie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - do: Z.G., E. J. K. i W.C. z informacją, iż powziął zamiar sprzedaży nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] i [...], położone w [...], obr. [...], czyli poinformował w/w osoby o chęci użycia nieruchomości na inny cel, aniżeli ten jaki był wskazany w akcie notarialnym z dnia 20 grudnia 1985 r. Rep. A Nr [...] na rok [...] (stanowiącym podstawę wywłaszczenia) a dodatkowo pouczył adresatów w/w pism o treści art. 136 ust. 2 i ust. 5 u.g.n., zaś E. K. odebrała to pismo w dniu 18 stycznia 2017 r., W.C. - w dniu 23 stycznia 2017 r., natomiast Z.G. - w dniu 5 stycznia 2017 r., to nie wniesienie w terminie 3 miesięcy stosowanego wniosku przez każdą z w/w osób, względnie nieprzystąpienie przez nie, w powyższym terminie do postępowania skutecznie wszczętego przez inną osobę uprawnioną, powodowało – jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki -wygaśniecie u skarżących roszczenia zwrotowego. Z tym poglądem nie zgadzał się autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż roszczenie skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło z powodu nie zgłoszenia go w terminie, wskazanym w art. 136 ust. 5 u.g.n., (cyt.): " w sytuacji gdy z wykładni hipotezy normy art. 136 ust. 5 u.g.n (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczenia) wnika, że złożenie (w terminie wskazanym w art. 136 ust. 5 u.g.n.) chociażby przez jedną uprawnioną osobę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy, nakazuje uznać ipso iure skuteczność dokonania tej czynności także wobec innych uprawnionych, którzy wniosek o przyłączenie się do toczącego się postępowania administracyjnego złożyli po upływie trzech miesięcy od daty powiadomienia ich o wszczęciu (przez starostę) postępowania zmierzającego do sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości (...)". W ocenie składu orzekającego, stanowisko autora skargi kasacyjnej nie było prawidłowe. Przepis art. 136 ust. 5 u.g.n. expressis verbis przewiduje wygaśnięcie omawianego uprawnienia po upływie 3 miesięcy, licząc od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2. Sytuację natomiast, w której jedna z uprawnionych osób może przystąpić do postępowania wszczętego na skutek wniosku innej osoby, przewidziano w art. 136 ust. 3a) u.g.n. Zgodnie bowiem z treścią tego ostatniego przepisu, w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Przepis ten jednak nie został objęty zarzutami kasacyjnymi a zatem relacja zachodząca pomiędzy nim a przepisem art. 136 ust. 5 u.g.n. w zasadzie nie powinna być objęta kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Można w tym miejscu jedynie zasygnalizować, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być wszczęte nie tylko po wcześniejszym powiadomieniu osób uprawnionych – w trybie art. 136 ust. 2 – 2b u.g.n. – ale wniosek w tym zakresie może być także przecież złożony zawsze, jeśli wnioskodawca uważa, że w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające mu wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem. Jeśli zatem wpłynie wniosek zwrotowy a okaże się, że istnieją także inne osoby, którym tego rodzaju roszczenie przysługuje, to w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 136 ust. 3 a) u.g.n. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodziła. Nie można było też twierdzić, że dokonana przez organ wojewódzki i Sąd I instancji wykładnia w/w art. 136 ust. 5 u.g.n. naruszała Konstytucję RP. Skarżący twierdzili, że w analizowanym przypadku winien mieć zastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2019 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zdaniem zatem skarżących, niezastosowanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2019 r. w niniejszej sprawie stanowiło (cyt.): "rażące naruszenie art. Konstytucji RP i powstanie korzystniejszej sytuacji prawnej osób, które w ogóle nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, od sytuacji prawnej osób, które co prawda uchybiły terminowi określonemu w art. 136 ust. 5 u.g.n., jednakże postępowanie dotyczące danej nieruchomości (udziału w niej) zostało skutecznie wszczęte na wniosek innych uprawnionych". W ocenie składu orzekającego, postulowana przez skarżących możliwość zastosowania art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z 2019 r. w niniejszej sprawie nie mogła mieć jednak miejsca. Wyżej wspomniane przepisy art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej oraz art. 136 ust. 5 u.g.n. są przepisami, które regulują bowiem zupełnie odrębne stany. Przepis zawarty w ustawie nowelizującej ma charakter jedynie przepisu przejściowego i nie może zmieniać regulacji prawnej, która jest zawarta w ustawie podstawowej, a w dodatku mającej charakter regulacji szczególnej. Dodać też trzeba, że domaganie się dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny - w rozpoznawanej sprawie – oceny uregulowania ustawowego, które dotyczy długości terminu zawitego, którą przyjął ustawodawca, nie jest możliwe. Taka sytuacja mogłaby bowiem spowodować całkowity i nieuzasadniony chaos prawny. Zwłaszcza, gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano nawet przepisu konstytucyjnego, który miałby w tym przypadku służyć za stosowny wzorzec. Niejako zatem na marginesie sprawy zauważyć wypada, iż - jak podkreślił to w uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny - (cyt.): "optymalne ukształtowanie procedury dochodzenia zwrotu udziału wywłaszczonej nieruchomości jest sprawą dosyć trudną. Obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. (...) Możliwe są różne rozwiązania szczegółowe (...)". W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, zarzuty kasacyjne, oparte na art. 136 ust. 5 u.g.n (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania) oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 801) należało uznać za nieuzasadnione. Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut (cyt.): "błędnej wykładni art. 136 ust. 3 b u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym na mocy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości (Dz.U. z 2019 r. poz. 801)". Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań. Jak z powyższego zatem wynika, przytoczony przepis, choć zawarty w ustawie prawnomaterialnej (ustawie o gospodarce nieruchomościami), wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie ma charakteru prawnomaterialnego a jedynie jest przepisem procesowym. Jak wyżej to bowiem wyjaśniono, aktualnie przy wielości podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu tej samej nieruchomości, nie mamy do czynienia z jednym, wspólnym uprawnieniem a każdy z uprawnionych występuje z własnym, indywidualnym roszczeniem. Nakaz wspólnego natomiast rozpoznawania tego rodzaju wniosków jest podyktowany, z jednej strony - koniecznością zapewnienia jednolitego orzecznictwa z drugiej strony - ekonomiką procesową. W takiej zatem sytuacji, zasadność zarzutu opartego na 136 ust. 3 b) u.g.n. - stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – uwarunkowane jest także zaistnieniem przesłanki istotnego naruszenia prawa, czyli takiego naruszenia, które mogło mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja natomiast nie zachodziła w rozpoznawanym przypadku. Dla zasadności bowiem wydania w tym przypadku decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne prowadzone z inicjatywy skarżących nie miało znaczenia czy tego rodzaju decyzja zostanie wydana jako orzeczenie odrębne (jak miało to miejsce w tym przypadku) czy też jako jedno z rozstrzygnięć zawartych w decyzji, która w swej treści odnosiłaby się także do praw innych osób występujących z odrębnymi wnioskami o zwrot pozostałych udziałów w przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, niezależnie od tego co zostało wyżej powiedziane, zwrócić także należy uwagę, że przepis art. 136 ust. 3 b) u.g.n. posługuje się pojęciem "zgłoszenia żądań zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości". W sytuacji natomiast, gdy u części osób, które przejawiły chęć otrzymania zwrotu udziału w takiej nieruchomości, roszczenie takie wcześniej wygasły, trudno mówić o przysługiwaniu im nadal prawa do zgłoszenia owego "żądania." Przy takiej wykładni omawianego przepisu, nie można było zatem zasadnie twierdzić, że wydanie decyzji, która swym zakresem obejmowała rozstrzygnięcia formalne, dotyczące wyłącznie wniosków: Z.G., E.K.i W.C., mimo, iż było wszczęte przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie z wniosku innych osób ubiegających się o zwrot udziałów w tej samej wywłaszczonej nieruchomości (M.K., I. P., E.P., E.L., A.P., M.K., A. K.) rażąco naruszało prawo. Biorąc więc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.