III SA/Gl 665/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Częstochowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.4107.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dot. wyjaśnienia zakresu i sposobu sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej Kolegium SKO,) z 6 czerwca 2023 r. Skarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a."), Kolegium po rozpoznaniu zażalenia P Spółka Jawna – dalej strona, skarżący na postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wydanie wyjaśnienia, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa w zakresie, czy sprzedaż napojów alkoholowych przez internet jest zgodna z prawem i nie spowoduje sankcji z art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 165 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy jest następujący: W dniu 6 lutego 2023 r. strona zwróciła się do Burmistrza Miasta L. z wnioskiem w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221 z późn.zm.) o wydanie wyjaśnienia co do sposobu stosowania przepisów prawa w zakresie, czy sprzedaż napojów alkoholowych przez internet jest zgodna z prawem i nie spowoduje sankcji z art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, określającego przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta L. odmówił wszczęcia postępowania o wydanie wyjaśnienia, co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa w żądanym przez stronę zakresie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zakres uprawnień strony z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców jest ograniczony do przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne  lub zdrowotne. Wskazał przy tym, że żądanie strony w przedmiotowej sprawie nie dotyczy jednak materii danin publicznych i składek, a tego czy ewentualna sprzedaż przez internet będzie równoznaczna z naruszeniem warunków zezwolenia. Przepisy ustawy nie zezwalają tym samym na wydawanie decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej, jeżeli wniosek dotyczy innej materii niż kwestia danin publicznych i składek. W zaistniałej sytuacji organ uznał, że żądanie strony nie mieści w określonym przez art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców zakresie działania organu, a tym samym wszczęcie postępowania w zaistniałej sytuacji należy uznać za niedopuszczalne (art. 61a § 1 k.p.a.). Strona nie zgodziła się z postanowieniem wnosząc zażalenie i podnosząc, iż zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 61a § 1 k.p.a., a to przez błędne jego zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia i postanowieniem z dnia 6 czerwca 2023r. utrzymało, w mocy sporne postanowienie. Wskazało przy tym, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221 z późn.zm.) (dalej jako: "u.p.p.") przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Natomiast w świetle art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W ocenie Kolegium zakres uprawnień strony z art. 34 ust. 1 u.p.p. jest ograniczony do przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Tymczasem żądanie strony w przedmiotowej sprawie nie dotyczy materii danin publicznych i składek, a tego czy ewentualna sprzedaż przez internet będzie równoznaczna z naruszeniem warunków zezwolenia. Dodał, iż u.p.p. nie zezwala na wydawanie decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej jeżeli wniosek dotyczy innej materii niż kwestia danin publicznych i składek. W zaistniałej sytuacji w ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, że żądanie strony nie mieści w określonym przez art. 34 ust. 1 u.p.p. zakresie działania organu, a tym samym wszczęcie postępowania w zaistniałej sytuacji należy uznać za niedopuszczalne (art. 61a § 1 k.p.a.). Kolegium podniosło, iż po myśli art. 34 ust. 1 u.p.p. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia. Tym samym, zakres uprawnień strony z art. 34 u.p.p. jest ograniczony do przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Tymczasem żądanie strony w przedmiotowej sprawie nie dotyczy ww. materii tj. danin publicznych lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, a tego, czy ewentualna sprzedaż napojów alkoholowych przez internet jest zgodna z prawem i nie spowoduje sankcji z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na to, że żądanie strony nie mieści się w określonym przez art. 34 ust. 1 u.p.p. zakresie działania organu, a tym samym wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za niedopuszczalne (art. 6la § 1 k.p.a.). Przepisy u.p.p. nie zezwalają bowiem na wydawanie decyzji w przedmiocie interpretacji indywidualnej, jeżeli wniosek dotyczy innej materii niż kwestia danin publicznych i składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. W skardze do WSA w Gliwicach skarżący organowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania: art. 7, art.7a § 1, art. 61a KPA w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 34 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 221), 3. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji postawionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu, wtedy gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 34 ust. 1-3 u.p.p. przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Wobec faktu, że Burmistrz Miasta L. nie kwestionował poprawności formalnej wniosku strony - w ocenie organu prawidłowo przedstawiony został zarówno stan faktyczny, jak również stanowisko wnioskodawcy, spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy wniosek przedsiębiorcy dotyczył przepisu regulującego "daninę publiczną" w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.p. Organ twierdził, że nie dotyczył, a strona jest przeciwnego zdania. Zdaniem Sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi. Z brzmienia art. 34 ust. 1 u.p.p. wynika bowiem, że ustawodawca ograniczył zakres interpretacji indywidualnej do wyłącznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Sąd zgadza się z oceną Kolegium, że pytanie dotyczące możliwości sprzedaży napojów alkoholowych "przez Internet i braku sankcji z art. 18 ust. 10 z ustawy o wychowaniu w trzeźwości co do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w takim przypadku, w żadnym razie nie dotyczy zagadnień określonych w w/w art. 34 u.p.p. Nie jest to pytanie związane z wydaniem wyjaśnienia związanym z obowiązkiem świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej czy składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Dotyczy sposobu prowadzenia działalności w zakresie handlu napojów alkoholowych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a to w żaden sposób nie wypełnia pojęcia daniny publicznej, czy składek na ubezpieczenie społeczne. Obowiązek świadczenia opłaty za uzyskanie zezwolenia, która jest daniną wynika z przepisów art. 11 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmu, jednakże wniosek o interpretację nie obejmował tego przepisu. Bezspornie prawo przedsiębiorców nie definiuje pojęcia daniny publicznej. Wobec braku definicji legalnej w tej ustawie, należy zastosować jako podstawową regułę wykładni - wykładnię językową, uwzględniającą dyrektywę języka potocznego, która nakazuje przypisać takie znaczenie normie, jakie ma ona w języku potocznym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92). Zatem w przypadku braku definicji w danym akcie normatywnym zasadą jest rozumienie i definiowanie pojęć zgodnie z ich rozumieniem w języku potocznym. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, zasadniczo, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1469/11). Zgodnie z Internetowym słownikiem języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/szukaj/danina.html) danina to 1. «obowiązkowe świadczenie w naturze lub w pieniądzach składane dawniej przez poddanych», 2. «coś, co jest składane w ofierze». Oczywistym jest, że w przedmiotowej sprawie można wziąć pod uwagę tylko pierwszą przytoczoną definicję. "Daniną" jest coś, co się daje, a zatem powinna być składana albo w naturze (np. plony zboża, sól, sukno), albo - obecnie - przede wszystkim w pieniądzu. Z kolei "daniną publiczną" jest obowiązkowe świadczenie na rzecz podmiotu publicznego (państwa, samorządu). Współczesne rozumienie pojęcia "danina publiczna" sugeruje również zasadniczo jej przeznaczenia, tj. że dochody z danin publicznych powinny iść na realizację celów publicznych. Wskazać należy, że pojęcie daniny publicznej zostało także zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do danin publicznych zalicza się podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Biorąc jednak pod uwagę przytoczoną powyżej wykładnię językową, i definicję wynikającą z przepisów ustawy o finansach publicznych niewątpliwie danina publiczna nie obejmuje informacji związanych ze sprzedażą internetową napojów alkoholowych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wniosek strony nie dotyczył w istocie interpretacji przepisów prawa związanych z daniną publiczną. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, danina publiczna w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.p.p. powinna być zasadniczo definiowana na podstawie jej potocznego rozumienia, uzupełniając tę definicję wskazanym konstytucyjnym rozumieniem daniny publicznej oraz definicji z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne. Jednak zakres pytania postawionego organowi takiej sytuacji nie dotyczył. W konsekwencji zasadnie zatem organy uznały, że przepis, którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, tj. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmu nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie u.p.p. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Na zasadność takiego postępowania organu w analogicznych sprawach wskazywał kilkukrotnie NSA (por. wyrok NSA z 16 września 2014 r., II GSK 1624/14, wyrok NSA z 9 września 2014 r., II GSK 999/13), wypowiadając się zarówno co do konieczności interpretowania pojęcia "danina publiczna" zgodnie z definicją zawartą w ustawie o finansach publicznych, jak również co do zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. w sytuacji, w której wniosek dotyczył przepisów niemieszczących się w tej definicji. W myśl tego przepisu "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W sprawie zaistniały "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie mogło być wszczęte. W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.