II SA/Gl 1353/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 2 czerwca 2023 r. nr IFXIV.7840.3.17-1.2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. nr IFXIV.7840.3.17-1.2023, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. – u.p.b.), odmówił przywrócenia terminu W. L. (dalej – Strona, Skarżący) do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. (dalej – Prezydent Miasta, organ I instancji) z dnia 22 lutego 2023 r. znak [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Inwestorowi – T. K. – pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego o nr ewidencyjnym 1, o powierzchni zabudowy 330 m2 oraz budynku gospodarczego o nr ewidencyjnym 2, o powierzchni zabudowy 40 m2 na działce o nr 3, obręb [...], w C., w pierzei ul. [...] oraz pozwolenia na budowę budynku usługowego (usługi medyczne) o powierzchni zabudowy 333,21 m2, powierzchni użytkowej 925,60 m2, powierzchni netto 958,28 m2, powierzchni całkowitej 1.124,66 m2 i kubaturze 4.817,10 m3 na działce o nr 3, obręb [...], w C., w pierzei ul. [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wspomnianą decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i usługowego zlokalizowanych na działce nr 3, obręb [...], położonej w C. w pierzei ul. [...], a także udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowego (usługi medyczne) na wspomnianej działce. Decyzja ta została doręczona w dniu 24 lutego 2023 r. dorosłemu domownikowi. Postanowieniem z dnia 1 marca 2023 r. nr [...] sprostowano powyższą decyzję. Postanowienie to zostało doręczone dorosłemu domownikowi w dniu 6 marca 2023 r. Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący, który pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odrębnym pismem z dnia 4 kwietnia 2023 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania m.in. od powyższej decyzji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący powołując się na art. 58 § 1 i 2 k.p.a. podniósł, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Jako przyczynę uchybienia terminu wskazał, że dopiero w dniu 29 marca 2023 r. - czyli po uprawomocnieniu się decyzji organu I instancji - otrzymał przesyłkę zawierającą prośbę o udostępnienie części jego nieruchomości, celem umożliwienia wykonania na działce inwestycyjnej robót budowlanych, której nadawcą był inny podmiot niż określony w decyzji z dnia 22 lutego 2023 r. Zaznaczył, że do tego czasu był przekonany, że to Inwestor jako adresat decyzji i właściciel nieruchomości dokona rozbiórki dotychczasowych budynków oraz budowy obiektu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji organu I instancji, w tym zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami i zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Skarżący był przekonany po zapoznaniu się z treścią rozstrzygnięcia, że Inwestor - na rzecz którego została wydana decyzja - wykona roboty budowlane bez jakiegokolwiek angażowania w te działania właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz pobliskich mieszkańców i użytkowników graniczącej z jego nieruchomością drogi gminnej i chodnika. W piśmie tym Skarżący podniósł również zarzuty mające świadczyć o potrzebie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2023 r. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. Skarżący uzupełnił i zmienił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Precyzując żądanie z dnia 4 kwietnia 2023 r. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z dnia 22 lutego 2023 r. Z kolei postanowieniem z dnia 2 czerwca 2023 r. organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu Skarżącemu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Skarżący nie wykazał, że z przyczyn obiektywnych, od niego niezależnych i przez niego niezawinionych nie był w stanie dokonać czynności, czyli złożyć odwołania w terminie. Zaznaczył, że z wniosku o przywrócenie terminu nie wynika, aby w okresie od 24 lutego 2023 r. do 29 marca 2023 r. istniała przyczyna uniemożliwiająca mu zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, fakt, że Skarżący dnia 29 marca 2023 r. dowiedział się, iż roboty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji będą wymagały wejścia na teren jego nieruchomości, co - jak twierdzi - może spowodować niepowetowane szkody - nie usprawiedliwia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że osoby władające gruntami graniczącymi z działką inwestycyjną powinny zdawać sobie sprawę z ewentualnej potrzeby udostępnienia ich części, celem wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych w stosunku do obiektów będących przedmiotem budowy lub rozbiórki na takiej działce. Następnie Wojewoda wskazał, że brak informacji umożliwiających sformułowanie zarzutów odwoławczych nie usprawiedliwia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stanowi to bowiem kwestię subiektywną i zależną od strony, nieuzasadnioną zewnętrznymi okolicznościami, takimi jak nagła choroba, przerwa w komunikacji, pożar lub powódź. Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z wyjaśnień Skarżącego uchybienie terminu do wniesienia odwołania było skutkiem nieznajomości przez niego stanu faktycznego i prawnego sprawy, natomiast okoliczności takie nie uzasadniają przywrócenia terminu. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nie spełnia przesłanek umożliwiających organowi zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 58 k.p.a., gdyż Skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. W skardze z dnia 10 lipca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła postanowieniu organu odwoławczego naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wobec tego zarzutu Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Podniósł, że we wniosku wykazał zaistnienie czterech przesłanek warunkujących przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mianowicie: wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu; wniósł go w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, czyli w dniu 4 kwietnia 2023 r.; jednocześnie z wniesieniem wniosku dopełnił czynności, dla których określony był termin, to znaczy złożył odwołanie oraz uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Zaznaczył, że ustanie przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania miało miejsce w dniu 29 marca 2023 r., tj. w dniu, w którym dowiedział się z pisma nadesłanego listem poleconym przez J. C. pracownika firmy wykonawczo-budowlanej K., że T. K. jako reprezentant przedsiębiorstwa G. zamierza dokonać rozbiórki budynków i budowy następnych obiektów na terenie posesji przy ul. [...] przy wykorzystaniu do tego celu nieruchomości sąsiedniej - ul. [...], której Strona jest właścicielem. Zdaniem Skarżącego, jest to niezgodne z warunkami ustalonymi przez organ I instancji w decyzji. Podniósł, że w związku z treścią tej decyzji przekonany był, iż Inwestor dokona czynności określonych w decyzji we własnym zakresie, nie naruszając interesów osób trzecich, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zasygnalizował przy tym, że działania Inwestora w powołanym zakresie przybrały charakter niezgodny z prawem, jak choćby udostępnianie danych Skarżącego postronnym osobom, działającym bez jakiegokolwiek potwierdzonego upoważnienia. Zaznaczył, że równocześnie z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu dopełnił czynności dla której określony był termin, czyli wniósł odwołanie. Podniósł także, że uwiarygodnił, iż dochował należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody niezależnej od niego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Należytą staranność uargumentował tym, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone przez organ I instancji w decyzji nr [...] z dnia 3 sierpnia 2022 r. i decyzji nr [...] z dnia 22 lutego 2023 r. są obowiązujące dla Inwestora oraz dla Skarżącego i nie mogą zostać naruszone. Z tego względu bezprawnym jest działanie polegające na prowadzeniu prac inwestycyjnych przy wykorzystaniu nieruchomości sąsiedniej stanowiącej własność Skarżącego. Strona zaznaczyła, że przed drugą połową marca 2023 r. nie miała jakiejkolwiek wiedzy na temat wystąpienia przez Inwestora z powyższymi żądaniami, tj. z rozbiórką i budową budynków z terenu sąsiedniej działki będącej jej własnością, a zatem nie miała możliwości działania. W związku z tym, przeszkoda w dochowaniu terminu była od niej niezależna. Powyższa przeszkoda rozumiana jako zamiar dokonania tych czynności, które urzeczywistniły się dopiero w drugiej połowie marca 2023 r. istniała przez cały czas służący do wniesienia odwołania, czyli od dnia 3 sierpnia 2022 r. i następnie 22 lutego 2023 r., a najprawdopodobniej od daty wniesienia przez Inwestora początkowego wniosku z dnia 10 maja 2022 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Konkludując, według Skarżącego, uprawdopodobnił on brak winy w uchybieniu terminowi oraz spełnił niezbędne przesłanki umożliwiające przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 7 września 2023 r. Skarżący podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki ku temu, aby przywrócić Skarżącemu termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Inwestorowi pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i usługowego zlokalizowanych na działce nr 3, obręb [...], położonej w C. w pierzei ul. [...], a także udzielającej pozwolenia na budowę budynku usługowego (usługi [...]) na wspomnianej działce. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 23 czerwca 2023 r. dotyczy postanowienia Wojewody, którym odmówiono Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że nie zaistniały przesłanki dla przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia. Dlatego też ocenie nie zostanie poddana kwestia prawidłowości decyzji, której dotyczy spóźniony środek zaskarżenia. Przechodząc do wyjaśnienia podstawowego zagadnienia należy przytoczyć art. 58 § 1 k.p.a., który stanowi, iż w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a). Wynika stąd zatem, że przywrócenie terminu obwarowane jest spełnieniem czterech przesłanek. Dodać należy, iż muszą być one spełnione łącznie. Brak którejkolwiek wyklucza możliwość przywrócenia terminu. Pierwszą przesłanką warunkującą przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku jej winy. Oznacza to, że osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność (jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy) oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Przedmiotem uprawdopodobnienia jest zatem okoliczność braku winy. Podkreślić należy, że z art. 58 k.p.a. wynika, że uprawdopodobnienie braku winy powinno odnosić się wyłącznie do kwestii przyczyn niedotrzymania terminu, a nie być skierowane przeciwko podstawie prawnej lub okolicznościom faktycznym dotyczącym samej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie go stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Przy ocenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności istotne jest rozróżnienie samej przeszkody od okoliczności wskazujących na brak po stronie wnioskodawcy winy w uchybieniu terminowi, tj. okoliczności, które świadczą o tym, że wnioskodawca dołożył należytej staranności, aby, mimo zaistnienia danej przeszkody, dokonać czynności w stosownym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 2539/20, Lex nr 3194868). Ponadto zwrócić należy uwagę, że kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Przy ocenie winy w uchybieniu terminu przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Drugą przesłanką przywrócenia terminu jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu. Oznacza to, że organ nie może działać z urzędu, a jedynie na wyraźny wniosek zainteresowanego. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i licząc od tego dnia wynosi 7 dni. Czwartą przesłanką jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. Czynności procesowej należy, zatem dopełnić nie czekając na przywrócenie terminu. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący spełnił drugą, trzecią i czwartą przesłankę. Otóż wystąpił on z wnioskiem o przywrócenie terminu oraz dopełnił czynności, której dotyczy prośba o przywrócenie terminu, tj. złożył odwołanie od decyzji. Przyjmując, że przeszkoda ustała w dniu 29 marca 2023 r., tj. w chwili otrzymania pisma od wykonawcy robót budowalnych, to złożenie prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w dniu 4 kwietnia 2023 r. czyni zadość wymogowi wskazanemu, jako trzecia przesłanka. Organ odwoławczy uznał natomiast, iż Skarżący nie uprawdopodobnił braku swej winy w uchybieniu terminowi. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że Skarżący uzasadniając wniosek wskazuje, że przeszkodą dla wywiedzenia w terminie odwołania był brak wiedzy co do tego, że realizacja inwestycji wymaga wykorzystania nieruchomości sąsiedniej, która jest jego własnością. Natomiast o fakcie tym dowiedział się dopiero z pisma otrzymanego w dniu 29 marca 2023 r. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Skarżącego stwierdzić należy, że art. 58 § 1 k.p.a. nie wymaga udowodnienia braku winy. Przepis ten posługuje się terminem "uprawdopodobnienia". Dlatego też ze względu na użycie w przepisie pojęcia "uprawdopodobnienie", podkreśla się konieczność wykazania z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących od zainteresowanego. Zwraca się też uwagę, że to strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu, a więc nie jest obowiązku organ dociekać przyczyn spóźnienia strony. Zatem to na zainteresowanym spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez stronę okoliczności ocenić w światle przesłanek z art. 58 § 1 o.p. Organ nie jest więc upoważniony w świetle powołanych przepisów do podejmowania czynności zmierzających do zebrania dowodów na okoliczności uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3609/21, Lex nr 3350248). W kontekście poczynionych uwag zgodzić się należy z Wojewodą, że Strona nie przedstawiła jakichkolwiek okoliczności, które uniemożliwiły jej złożenie odwołania w zakreślonym prawem terminie. W tych kategoriach nie można bowiem traktować braku wiedzy Skarżącego co do sposobu wykonywania robót budowlanych, które - według jego relacji – w tym konkretnym przypadku mają być częściowo realizowane z wykorzystaniem terenu nieruchomości sąsiedniej. Jak wcześniej zauważono, instytucja opisana w art. 58 k.p.a. w określonych nią przypadkach przywraca uprawnienie strony do skorzystania z praw procesowych warunkowanych zachowaniem określonego terminu (np. złożenie odwołania od decyzji). Przeszkodą w dochowaniu terminu będą okoliczności niezależne od strony i o charakterze obiektywnym, które uniemożliwiły skorzystanie jej z przysługujących praw procesowych. Tytułem przykładu należy wskazać, że taką przeszkodą może być: nagła choroba, nieprawidłowe doręczenie korespondencji, powódź itp. Tymczasem okoliczności wskazywane przez Skarżącego nie mieszczą się w tym zakresie pojęciowym. W rzeczywistości są to uwagi dotyczące nieprawidłowości w wykonywaniu praw nadanych Inwestorowi decyzją nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2023 r., jak również dotyczące uchybień mających dotyczyć samego rozstrzygnięcia. Tego typu kwestie należy odróżnić od zdarzeń, które pozbawiają stronę możliwości dochowania terminu na dokonanie czynności. Skarżący dostrzegając uchybienia w tych obszarach może reagować w sposób przewidziany prawem, lecz nie uzasadnia to żądania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, której prawidłowość jest kwestionowana na etapie jej wykonywania. Reasumując, Skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w złożeniu odwołania z naruszeniem 14-dniowego terminu. Nie wykazano zatem, aby spełnione zostały przesłanki z art. 58 § 1 k.p.a., co w konsekwencji uzasadniało odmowę przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia na decyzję. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.