II SA/Go 560/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J.K. (dalej: wnioskodawca, skarżący), pismem z dnia [...] czerwca 2023 r., powołując się na przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), zwrócił się do Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] sp. z o.o. (dalej: Szpital) o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. wszystkich umów wraz z aneksami zawartymi w 2019, 2020, 2021 i 2022 roku z firmą C K.Ś., 2. wszystkich faktur wystawionych w 2019, 2020, 2021 i 2022 roku przez C K.Ś.. Wnioskodawca zwrócił się do Szpitala o przesłanie zeskanowanych dokumentów na adres e-mail: [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2023 r. Szpital poinformował wnioskodawcę, że ww. wniosek zostanie rozpoznany najpóźniej do dnia 21 sierpnia 2023 r. włącznie, tj. z zachowaniem dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Szpital wskazał, że przyczyną wyznaczenia wskazanego terminu do załatwienia sprawy jest znaczne obciążenie personelu administracyjnego Szpitala załatwianiem licznych bieżących spraw, w tym z zakresu informacji publicznej i wiążąca się z tym konieczność wykonania czynności w ustawowych terminach, a ponadto konieczność wnikliwych i rzetelnych analiz w sprawie przedmiotowego wniosku – tak aby nie naruszyć rozstrzygnięciem w sprawie obowiązujących przepisów prawa - prawa do informacji publicznej oraz praw osób trzecich. Szpital poinformował także wnioskodawcę, że złożony wniosek w całości odnosi się do tzw. informacji publicznej przetworzonej. W ocenie Szpitala realizacja wniosku dotyczy sumy informacji prostych – wiąże się ze szczególnie istotnym nakładem pracy, pracochłonnością – zakłócających normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniający mu realizację zadań. Wobec powyższego Szpital wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Odpowiadając na powyższe pismo wnioskodawca poinformował Szpital, że w jego ocenie informacja objęta zakresem wniosku nie stanowi informacji przetworzonej a informację prostą, i w związku z tym wnioskodawca oświadczył, że nie będzie uzasadniał szczególnej istotności dla interesu publicznego w przetworzeniu informacji. W takim stanie faktycznym Szpital, decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej, gdyż w tym zakresie nie zachodzi przesłanka, że udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadniając decyzję Szpital wskazał, że realizacja wniosku w kierunku postulowanym przez wnioskodawcę wiąże się ze szczególnie istotnym nakładem pracy, pracochłonnością, zakłócających normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniający mu realizację zadań. W tej sytuacji koniecznym po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej byłoby oddelegowanie szacunkowo 2-3 osób w nim zatrudnionych do prac polegających na wyszukiwaniu w archiwach podmiotu wszystkich umów wraz z aneksami, oraz wszystkich faktur dotyczących podmiotu gospodarczego – C K.Ś. – w czteroletnim okresie – rok 2019, 2020, 2021 i 2022. Z uwagi na specyfikę żądań przedmiotowego wniosku osobami tymi byłyby osoby z zaledwie 4-osobowego działu księgowości, a szacunkowy okres związania ich takimi pracami na użytek realizacji wniosku to czasokres 3-5 dni roboczych. Nie bez znaczenia – w ocenie Szpitala – jest tu szczególnie znacząca ilość archiwizowanych dokumentów, co wprost wynika ze specyfiki podmiotu leczniczego, w szczególności z uwagi na liczne: zakupy lekarstw, środków opatrunkowych, wyposażenia medycznego, usług świadczeń zdrowotnych, usług obsługi informatycznej systemów ewidencji świadczeń zdrowotnych, zakupy oprogramowania i części w zakresie obsługi tego sprzętu, zakupy sprzętu, materiałów i oprogramowania pracy administracyjno biurowej, usług obsługi administracyjnej, zakupów usług i materiałów w zakresie rozwojowych inwestycji. Zatem wnioskowana inwestycja stanowi informację publiczną przetworzoną. Skoro zatem wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, Szpital odmówił udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej, gdyż w tym zakresie nie zachodzi przesłanka, że udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wnioskodawcy, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania: - art 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art 8 i art 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: K.pa.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na niewystarczającym uzasadnieniu wydanej decyzji, - art 64 §2 w zw. z art 63 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika obowiązek wezwania wnoszącego podanie do uzupełnienia braków formalnych podania, poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku wezwania do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem. 2. przepisów prawa materialnego: - art 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji o wydatkowaniu publicznych środków przez Zarząd Szpitala, a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o rzetelności i gospodarności wskazanych wydatków, - art 10 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, - art. 61 ust 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji o wynagrodzeniu urzędników, a w konsekwencji zablokowanie możliwości prowadzenia debaty publicznej oraz poddaniu działania Zarządu Szpitala społecznej kontroli, 4) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten ustanawia instytucję informacji przetworzonej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z ostrożności, o jej uchylenie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Szpital wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja Szpitala z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], odmawiająca udzielenia skarżącemu następujących informacji publicznych: 1. wszystkich umów wraz z aneksami zawartymi w 2019, 2020, 2021 i 2022 roku z firmą C K.Ś., 2. wszystkich faktur wystawionych w 2019, 2020, 2021 i 2022 roku przez C K.Ś.. Przedmiotem oceny Szpitala nie były natomiast – jak wskazano w skardze – kwestie związane z udostępnieniem informacji o "wynagradzaniu urzędników". Po tych uwagach porządkujących należy wyjaśnić podstawy prawne niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie Szpital jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną (czego Szpital nie kwestionuje). W ocenie Sądu Szpital nieprawidłowo zakwalifikował żądaną przez skarżącego informację, jako informację publiczną przetworzoną, a następnie, że nie wykazano by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacją przetworzoną jest również ta udzielona na wniosek który obejmuje wprawdzie informacje proste, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że jest to informacja przetworzona. To szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana, jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1612/16, z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 924/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Go 362/22, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 (LEX nr 1368968), z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (LEX nr 281369) a także wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5521/21 (CBOSA) wskazał, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Tak w doktrynie, jaki i w judykaturze przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta – co do zasady - nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Z kolei informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. W pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, podobnie wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, CBOSA). Także suma informacji prostych, jak słusznie wskazał Szpital, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16; z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2349/17; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16, CBOSA). Zatem ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji. Same - jak wskazał Szpital - wyszukiwanie w archiwach podmiotu wszystkich umów wraz z aneksami oraz wszystkich faktur dotyczących podmiotu gospodarczego – C K.Ś. – w czteroletnim okresie – rok 2019, 2020, 2021 i 2022 oraz ich analiza pod względem treści, są prostymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej. Sąd stwierdza zatem, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca jego wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. nie jest informacją przetworzoną a prostą. Aby sporządzić odpowiedź na tak zadane zapytanie, wbrew twierdzeniom Szpitala, nie potrzeba podejmowania żadnych szczególnie skomplikowanych czynności. Przygotowanie przedmiotowych informacji nie wymaga przeprowadzenia czasochłonnych czynności analitycznych i przygotowawczych. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby w czasach powszechnej komputeryzacji, nowoczesny i dobrze gospodarowany zakład opieki zdrowotnej nie dysponował elektronicznym (informatycznym) systemem księgowym, który pozwala na szybkie wyodrębnienie umów (wraz z aneksami oraz fakturami) zawartych z jednym podmiotem. W tej sytuacji chybione i pozbawione podstaw jest stanowisko Szpitala zawarte w decyzji, że "Z uwagi na specyfikę żądań przedmiotowego wniosku osobami tymi byłyby osoby z zaledwie 4-osobowego działu księgowości, a szacunkowy okres związania ich takimi pracami na użytek realizacji wniosku to czasokres 3-5 dni roboczych". Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane poglądy prawne i rozpozna ponownie wniosek skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535). Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył Szpital, a skarżący nie zgłosił żądania przeprowadzenia rozprawy.