II OSK 1713/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P. T. B. S. Sp. z o.o. o wstrzymanie wykonania postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1162/08 w sprawie ze skargi P. T. B. S. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania postanawia: 1) wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r., 2) oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. T. B. S. Sp. z o.o. w K., wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009 r. uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nakładające na skarżącą Spółkę obowiązek wpłacenia kary w wysokości 187 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Pismem z dnia 30 października 2009 r. skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r., podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku nie rozstrzygnął kwestii w jakim zakresie postanowienia te nie mogą być wykonane, mimo że, stosownie do art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., jest to element obligatoryjny każdego wyroku uwzględniającego skargę. Uzasadniając swój wniosek Spółka wskazała, że zaskarżone postanowienie nakłada na nią obowiązek uiszczenia bardzo wysokiej kary. Zajęcie jedynego rachunku bankowego i ewentualne wyegzekwowanie kary uniemożliwi normalne funkcjonowanie Spółki, bowiem zostanie ona pozbawiona możliwości regulowania zobowiązań dotyczących całego bloku, w tym bieżących opłat za wodę, gaz i prąd. Zajęcie rachunku bankowego spowoduje utratę płynności finansowej, a zatem może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody zarówno Spółce, jak i najemcom lokali. Następstwa utraty płynności finansowej przez Spółkę nie zostaną usunięte nawet przez późniejszy zwrot wyegzekwowanej należności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po uwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji, mimo obowiązku określonego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, skarżący może w postępowaniu kasacyjnym wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonania. Stosownie do przepisu art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Potrzeba uregulowania tej kwestii jest następstwem przyjęcia dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawomocny, to nie wywiera on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast dotyczy on aktu, który jest ostateczny i podlega wykonaniu. Ratio legis tego przepisu należy zatem upatrywać w dążeniu do objęcia skarżącego ochroną przed wykonywaniem aktów lub czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę. Brak rozstrzygnięcia w wyroku sądu pierwszej instancji uwzględniającym skargę odnośnie kwestii wykonalności aktu lub czynności stanowi podstawę do wystąpienia przez stronę z wnioskiem o uzupełnienie wyroku, o którym mowa w art. 157 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezłożenie takiego wniosku przez skarżącego w ustawowym terminie nie stanowi jednak przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w postępowaniu kasacyjnym wszczętym przez inną stronę postępowania. Nieodzownym elementem współczesnego, respektującego wymagania demokratycznego państwa prawnego systemu sądowej kontroli administracji publicznej jest mechanizm ochrony tymczasowej, który pozwala wstrzymać wykonanie zaskarżonych aktów, czy też zawiesić ich moc do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy przez sąd (por. Z. Kmieciak: Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowo administracyjnym, PiP 2003, nr 5, s. 27). W uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, że w postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 193 tej ustawy. Przyjęcie takiego stanowiska uzasadniono w szczególności tym, że analiza przesłanek warunkujących udzielenie skarżącemu ochrony tymczasowej prowadzi do wniosku, że podstawowym celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest przede wszystkim zapewnienie możliwie maksymalnej efektywności sądowej kontroli administracji przez stworzenie warunków zapewniających skuteczną realizację orzeczenia sądowego. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego na mocy orzeczenia sądu administracyjnego wadliwej decyzji, która wywołała nieodwracalne względnie trudne do odwrócenia skutki albo wyrządziła jej adresatowi znaczną szkodę, czyni tą kontrolę iluzoryczna, w rzeczywistości zaś nieskuteczną. Straty poniesione przez skarżącego w wyniku wykonania nieprawomocnej decyzji nie zawsze będą mogły być zrekompensowane na drodze odszkodowawczej. Mając na uwadze ratio legis przepisów dotyczących ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, należało przyjąć, że także po uwzględnieniu skargi, w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji, mimo obowiązku określonego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, skarżący może w postępowaniu kasacyjnym wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynność. W takich okolicznościach, kiedy Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się odnośnie kwestii wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności, brak odpowiedniego stosowania przepisów o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, pozbawiałby skarżącego ochrony tymczasowej. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby ochronę sądową iluzoryczną i stawiałoby stronę, której uwzględniono skargę, a Sąd pierwszej instancji nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, w gorszym położeniu niż stronę, której Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W przypadku wykonania postanowienia nakładającego obowiązek wpłacenia kary w wysokości 187 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego chodzi więc o ocenę, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem tego postanowienia, jeżeli okazałoby się, że sąd uznałby, że nie było podstaw do wydania takiego postanowienia. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności postanowienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji podniosła, że wykonanie tych postanowień narazi ją na znaczną szkodę, w szczególności poprzez utratę płynności finansowej. Spółka podniosła również, że ewentualne wyegzekwowanie kary uniemożliwi normalne funkcjonowanie Spółki, bowiem zostanie ona pozbawiona możliwości regulowania zobowiązań dotyczących całego bloku, w tym bieżących opłat za wodę, gaz i prąd. Mając na uwadze wskazane przez skarżącą okoliczności, a także zgromadzone w aktach sprawy wyciągi z rachunków bankowych, w ocenie Sądu wpłacenie przez Spółkę kary w tak znacznej wysokości (187 500 zł) przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego łączy się z niebezpieczeństwem powstania znacznej szkody. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że uzasadnionym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że na gruncie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, a zatem również postanowienia organu I instancji, jednakże pod warunkiem, że wywołuje ono skutki materialnoprawne. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wstrzymał wykonanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2008 r. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie wywołuje skutków materialnoprawnych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.