II OSK 555/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 665/21 w sprawie ze skargi H.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 czerwca 2021 r. nr SKO.430.679.70.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek B.Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 665/21 oddalił skargę H.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie (dalej: SKO) z dnia 11 czerwca 2021 r. nr SKO.430.679.70.2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 5 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) wydał decyzję nr 8/1/2019, w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap oraz część garażową w L. przy ul. [...] -działka nr ewid. [...].. Decyzja została wydana z wniosku inwestora A.Ś.. Dnia 3 grudnia 2020 r. do Urzędu Miejskiego w L. wpłynął wniosek Państwa B. i H.Z. o zmianę na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., decyzji Prezydenta z dnia 5 sierpnia 2019r. nr 8/1/2019, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy. Prezydent decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r. AP.6730.8.2019.JL orzekł o odmowie zmiany decyzji własnej nr 8/1/2019 z dnia 5 sierpnia 2019r. o warunkach zabudowy. Organ I instancji uznał, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której inwestor nabył prawo, a zatem nie znajduje zastosowania przepis art. 154 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli wnioskodawcy. W wyniku jego rozpatrzenia SKO decyzją z dnia 11 czerwca 2021 r. nr SKO.430.679.70.2021 utrzymało w mocy decyzje Prezydenta. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy jest bez wątpienia decyzją, na mocy której inwestor nabył prawo do określonej zabudowy i uruchomienia procesu inwestycyjnego, a zatem do tego rodzaju decyzji nie znajduje zastosowania przepis art.154 § 1 k.p.a. Skargę na decyzję SKO wniósł H.Z. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. polegające na błędnej jego wykładni; 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że kwestię sporną w sprawie stanowi charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy, która jest wydawana w oparciu o przepisy wskazane w art. 59 u.p.z.p. Następnie Sąd przytoczył treść art. art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgodnie z § 2 w przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. jest zatem możliwe w sytuacji gdy decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania i gdy za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd pierwszej instancji wskazał wprost, iż decyzja o warunkach zabudowy jest niewątpliwie decyzją, na podstawie której inwestor nabył prawo do określonej zabudowy nieruchomości i uruchomienia dalszego procesu inwestycyjnego. Jak słusznie wskazało w swojej decyzji SKO do decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. bowiem na mocy zmienianej decyzji ostatecznej strony postępowania zakończonego ową decyzją nabyły prawo - inwestor A.Ś. do wystąpienia na jej podstawie o pozwolenie na budowę, a w dalszej perspektywie do realizacji opisanej w decyzji inwestycji, natomiast pozostałe strony do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu, którego dotyczyła przedmiotowa decyzja. Zarzuty skarżących zaś, stanowią polemikę z ustaleniami wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H.Z. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie: I. przepisy prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię w zakresie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, jako decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że w nie ma zastosowania tryb przewidziany art. 154 § 1 k.p.a., a w konsekwencji oddaleniem skargi; II. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przez co uzasadnienie zostało pozbawione warstwy illokucyjnej i prelokucyjnej, skutkiem czego sama decyzja stosowania prawa w postaci skarżonego wyroku nosi cechy arbitralności, pozostając w sprzeczności z przyjętym sposobem uzasadnia aktów stosowania prawa w oparciu o sylogizm kategoryczny, służący ustaleniu prawdy formalnej, mierzonej słusznością procesu uzasadniania, w którym kluczową rolę odgrywa argumentacja, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie tylko zaniechał dochodzenia do prawdy formalnej, poprzestając na przedstawieniu swoich decyzji walidacyjnych (twierdzeń, ocen i ocen o ocenach), lecz również naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania przed sądami administracyjnymi pozbawiając Sąd drugiej instancji możliwości pełnej kontroli skarżonego rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.Z. poparła wniesioną skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie występują. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie w przedmiocie odmowy zmiany na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia 5 sierpnia 2019 r. podjętej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wiatrołap oraz część garażową w Lesznie przy ul. [...] stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zmiany wymienionej decyzji ostatecznej w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ na mocy tej decyzji strona nabyła prawo do określonego w niej sposobu zagospodarowania działki. W ocenie skargi kasacyjnej stanowisko to jest nieprawidłowe, gdyż pozostaje w sprzeczności z wykładnią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, co skutkowało błędnym przyjęciem, że nie ma do niej zastosowania tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie podważa on zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Wprawdzie w judykaturze zarysowało się niejednolite podejście w zakresie prawidłowej kwalifikacji charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z jednym poglądem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że spełnienie wymogów wynikających z przepisów prawa nakłada na organ obowiązek wydania decyzji pozytywnej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1827/10, LEX nr 1134679). Odmienne stanowisko wyraża pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru związanego i w pewnym zakresie dopuszczalny jest luz decyzyjny po stronie organu. Zwolennicy tego poglądu wskazują więc że dopuszczalna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12, LEX nr 1522463, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1725/09, LEX nr 746754). Rozbieżność jednak stanowisk odnośnie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy dotyczy w istocie różnych trybów postępowania dotyczących warunków zabudowy. W odniesieniu do wydawania decyzji o warunkach zabudowy wyrażany jest pogląd, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ma w żadnym razie charakteru uznaniowego i jest typowym przykładem aktu związanego. Jednak część judykatury podziela pogląd, iż podstawy działania organu w toku wydania decyzji o warunkach zabudowy noszą znamiona luzu decyzyjnego, dlatego też dopuszczalna jest zmiana takiej decyzji w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem o chrakterze nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania zwykłego - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 154 § 1 k.p.a. Należy jednak pamiętać, iż stwierdzenie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy winno być niezależne od danego trybu postępowania. Stąd za prawidłowy należy uznać pogląd o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy i tym samym braku podstaw do jej zmiany w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. Ocena odnośnie do tego, czy strona nabyła prawa lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, mającej stanowić przedmiot postępowania w sprawie jej zmiany lub uchylenia, co powoduje, że decyzją taką jest, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja merytoryczna, to jest decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty. Za uzasadniony należy więc uznać wniosek, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, a decyzją ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa jest także decyzja, która rozstrzyga o pozbawieniu strony posiadanych przez nią uprawnień. Co więcej - jak się podkreśla, a podejście to jest ugruntowane w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym - do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, albowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a więc innymi słowy, są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, albowiem "nabycie praw" może nastąpić także w decyzji nakładającej obowiązek. Tym samym, "nabycie praw", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 154 i 155 k.p.a. rozumiane jest szeroko i w tym sensie, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (zob. A. Wróbel, art. 154 k.p.a., t. 3, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021 oraz przywołana tam literatura przedmiotu i orzecznictwo). W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy przyjąć, że wadliwości lub niewadliwości decyzji nie należy ujmować w kategoriach przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a., lecz jedynie w kategoriach systemowego zastosowania tego przepisu w powiązaniu z innymi trybami postępowania administracyjnego (stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania czy odwołanie). Przedmiotem postępowania przewidzianego w art. 154 jest sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Nie jest to zatem dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej taką decyzją (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 264). W kontrolowanej sprawie, jak wynika z załączonych akt administracyjnych intencją skarżącego kasacyjnie była zmiana decyzji z uwagi na jej wadliwość, szeroko opisaną w treści wniosku inicjującego postępowanie. Tymczasem jak już wyżej wskazano postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie służy weryfikacji wadliwych decyzji. Zatem skoro określenie wymagań dla zabudowy następuje w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznanie wprowadzenia zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione interesem stron postępowania. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy, uzasadniona potrzebą odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2611/11, LEX nr 1559654). Decyzja o warunkach zabudowy uprawnia właściciela do zagospodarowania swojej nieruchomości zgodnie z warunkami w niej określonymi zarówno w zakresie cech, jak również parametrów i wskaźników planowanej zabudowy ustalonych na podstawie norm prawa materialnego, co wyłącza swobodę organu w zakresie ustalenia tych parametrów. W ocenie składu orzekającego świadczy to o nabyciu przez właściciela nieruchomości określonych w decyzji uprawnień, a w konsekwencji wyłącza możliwość jej zmiany w oparciu tryb uregulowany w art. 154 § 1 k.p.a. Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wynikające z dyspozycji powołanego przepisu, w tym podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią prawa nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do dokonanej wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tak zakreślonych granicach Sąd odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadniania zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej w zakresie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, należy zauważyć, że przewidziana w art. 193 Konstytucji RP instytucja pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, które to pytanie może skierować do Trybunału Konstytucyjnego każdy sąd, ma zastosowanie w sytuacji, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 74a § 3 pkt 2 p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie oddalił wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.