II GSK 2122/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopad 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 103/22 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 29 listopada 2021 r. nr SKO-4203/470/21 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 103/22, oddalił skargę K.N. (dalej: skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej: SKO, organ) z dnia 29 listopada 2021 r., nr SKO-4203/470/21, w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez niewydanie wobec K.N. decyzji o skierowaniu go na badania celem ustalenia istnienia przeciwskazań lub ich braku do kierowania pojazdami; 2. naruszenie art. 103 ust. 1 pkt 1a ustawy o kierujących pojazdami poprzez wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami K.N. bez dysponowania przez organ orzeczeniem lekarskim o przeciwskazaniach do kierowania pojazdami wydanym zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami, bowiem decyzja o jego skierowaniu na badania została uchylona. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości decyzji SKO w Kaliszu z dnia 29 listopada 2021 r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia 7 września 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie od Starosty [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz przed Sądem odwoławczym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Złożył także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Wobec natomiast braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w kontrolowanym wyroku jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z niespornych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej wynika, że Starosta [...] decyzją z dniu 19 maja 2021 r., nr [...], skierował skarżącego na badania lekarskie. Skarżący zgłosił się na te badania i w dniu 21 maja 2021 r. uprawniony lekarz z Wielkopolskiego Centrum Medycyny Pracy Ośrodek w [...] wydał orzeczenie lekarskie nr [...], w którym orzekł, że w przypadku skarżącego istnieją przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, BE, T. Orzeczenie to, w związku z brakiem jego zaskarżenia w trybie art. 79 ust. 3 pkt 4 – 7 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212; dalej: u.k.p.), stało się ostateczne. W dniu 2 sierpnia 2021 r. SKO w Kaliszu uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia 19 maja 2021 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Natomiast w dniu 7 września 2021 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez SKO w Kaliszu decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., nr SKO-4203/470/21. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu poprzez niewydanie, w okolicznościach sprawy, wobec skarżącego decyzji o skierowaniu go na badania lekarskie. Z przepisu art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. wynika, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z kolei z ust. 2 pkt 2 tego przepisu wynika, że badania lekarskie, o których mowa w ust. 1, przeprowadza się na podstawie skierowania w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 4, 5 i 7. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy, jak i kontrolujący ich rozstrzygnięcia Sąd I instancji prawidłowo stwierdzili, że skoro w obrocie prawnym pozostaje, wydane przez uprawnionego lekarza, ostateczne orzeczenie lekarskie z dnia 21 maja 2021 r., nr 151/2021, w którym orzeczono, że w przypadku skarżącego istnieją przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, BE, T, to zachodziła podstawa do wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia 7 września 2021 r. o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami i zarazem nie było podstawy do ponownego kierowania skarżącego na badania lekarskie. Nie ma racji skarżący, że w okolicznościach sprawy należało ponownie kierować go na badanie lekarskie. Wbrew jego stanowisku, uchylenie decyzji z dnia 19 maja 2021 r. o skierowaniu go na badanie lekarskie nie spowodowało utraty mocy ostatecznego orzeczenia lekarskiego z dnia 21 maja 2021 r. Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nawet stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie skierowania na badania lekarskie, w oparciu o którą zostało wydane orzeczenie lekarskie, nie uzasadnia automatycznego stwierdzenia jego nieważności, tak jak stwierdzenie nieważności jednej decyzji nie powoduje automatycznej nieważności innej decyzji, opartej na tej pierwszej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 669/17). Bez znaczenia, wbrew stanowisku skarżącego, pozostaje także fakt, że przedmiotowe orzeczenie lekarskie zostało wydane na podstawie nieostatecznej decyzji o skierowaniu na te badania. Do wydania tego orzeczenia w okresie, kiedy decyzja o skierowaniu była nieostateczna, doszło w sytuacji zgłoszenia się skarżącego na te badania. Zatem weryfikacja zarówno treści tego orzeczenia o skierowaniu na badania lekarskie jak i okoliczności związanych z jego wydaniem mogła nastąpić w trybie przepisu art. 79 u.k.p., a nie w postępowaniu o cofnięciu posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, które ma jedynie charakter następczy. Jako niezasadny należało także uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1a u.k.p. poprzez wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień bez dysponowania przez organ orzeczeniem lekarskim o przeciwwskazaniach do kierowania pojazdami wydanym zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że nie ma takiego przepisu jak art. 103 ust. 1 pkt 1a u.k.p. Natomiast obowiązek wydania takiej decyzji wynikał wprost z przepisu art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. (do którego nawiązuje autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Bez wpływu na wydanie tej decyzji pozostawał natomiast fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie, podczas których wydane zostało przedmiotowe orzeczenie lekarskie, które stało się ostateczne. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21). Decyzje wydawane w tym trybie stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Zatem organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3137/19). Z tych względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.