II OSK 183/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 25/22 w sprawie ze skargi S. D. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 25 sierpnia 2022 r., sygn. I SAB/Wr 25/22, w wyniku rozpoznania skargi S. D. (dalej: "cudzoziemiec", "skarżący", "strona", "wnioskodawca") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I. i II.), zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2700 zł (pkt IV.), zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 26 czerwca 2019 r. wpłynął do Wojewody wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dokumentami. Pismem z tej samej daty organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania oraz o przewidywanym terminie jego zakończenia, który wyznaczono na dzień 26 grudnia 2019 r. Pismem z 24 listopada 2021 r. skarżący złożył ponaglenie, a następnie skargę do WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2021 r. na bezczynność Wojewody. Pismami z 10 grudnia 2021 r. organ przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.) wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego; wskazał stronie przewidywany termin zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień 10 marca 2022 r., wezwał do uzupełnienia dokumentów oraz poinformował o możliwości uzyskania stempla do paszportu. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu wojewódzkiego z akt sprawy wynika, że organ administracji pozostawał bezczynny. Organ nie dochował terminów ustawowych i nie zachował koncentracji podjętych czynności, bowiem czas rozpoznawania wniosku wyniósł 27 miesięcy. W opinii Sądu I instancji taka bezczynność musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł, miarkowanej stosownie do okresu bezczynności. Sąd I instancji podkreślił charakter kompensacyjny i dyscyplinujący tego środka. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. co do pkt III. i IV. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn WSA we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że załatwił sprawę decyzją z 19 października 2022 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt III. i IV. sentencji tego wyroku i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd wojewódzki przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2700 zł. Skarżący kasacyjnie podnosi, że przy powyższym rozstrzygnięciu Sąd wojewódzki nadużył swojej kompetencji, wykroczył poza granice uznania, bowiem w uzasadnieniu nie wykazał w sposób dostateczny i szczegółowy motywów rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie o zastosowaniu bądź odmowie przyznania sumy pieniężnej należy do sądu administracyjnego i może być podjęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek. Suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego, pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Suma pieniężna nie jest zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Co do zasady natomiast można przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 797/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1915/21; wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1051/21). Jak wyżej wskazano ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy. Przy czym przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej i weryfikacja z tego względu zarówno przyznania tego uprawnienia, jak i wysokości nie poddaje się jasnym i czytelnym kryteriom. Rozważania Sądu I instancji w części dotyczącej sumy pieniężnej są wystarczające, aby poznać przesłanki jakimi Sąd I instancji kierował się, realizując swoje dyskrecjonalne prawo. Nie sposób zatem przypisać temu uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., choć niewątpliwe w tej części jest skrótowe. Analiza tego uzasadnienia przeprowadzona do całości rozważań bez problemu pozwala na ustalenie przesłanek przyznania tej sumy, a następnie wywiedzenia jej wysokości. WSA we Wrocławiu podkreślił przy zasądzeniu sumy kwalifikowany charakter stwierdzonej bezczynności. Mianowicie uprzednie ustalenie jako kwalifikowanej bezczynności miało istotne znaczenie przy zasądzeniu tej sumy. Co prawda z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, aby przesłanką przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej była jednoczesna kwalifikacja bezczynności lub przewlekłości jako mających miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021r., sygn. akt II OSK 366/21 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22), ale przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia prawa może być istotną składową stanu faktycznego przemawiającą za przyznaniem sumy i tak przyjął Sąd wojewódzki. O tym zaś zadecydował w dużej mierze okres trwania postępowania. Podkreślono tym samym związek w przyznaniu tego środka z przebiegiem całego postępowania. Zwrócono uwagę na kompensacyjny charakter tego środka, z drugiej strony na charakter sankcyjny - w celu zdyscyplinowania organu. Argumenty te, w połączeniu z całością rozważań prawidłowo wyjaśniły przesłanki przyznania sumy, co powoduje w konsekwencji bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Jednocześnie kwota sumy mieści się w dolnych granicach określonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji niezasadnie zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, należy wskazać, że stanowisko Sądu wojewódzkiego jest trafne. Zauważyć przy tym należy, że Wojewoda w skardze kasacyjnej podał, że wniosek skarżącego został rozpatrzony decyzją z dnia 19 października 2022 r., a więc po wydaniu zaskarżonego wyroku. W sprawie ze skargi na bezczynność miarodajny dla ustalenia, czy miała miejsce bezczynność, jest stan faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a nie – jak twierdzi w skardze kasacyjnej organ administracji – stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi kasacyjnej. Z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność, a więc wydając wyrok, ma obowiązek w razie stwierdzenia, że akt administracyjny nie został wydany zobowiązać organ administracji do jego wydania, zaś w przypadku stwierdzenia, że akt administracyjny został wydany po terminie załatwienia sprawy, ma obowiązek stwierdzenia, że organ administracji dopuścił się bezczynności. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania należy uwzględniać stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania (zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07, LEX nr 437951). Uwzględniając, że w chwili wydania wyroku upłynął już termin załatwienia sprawy, a sprawa mimo tego nie była załatwiona, uznać należy, że wyrok Sądu I instancji, którym nakazano załatwienie sprawy, jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.