III OSK 1017/22

SENTENCJA Dnia 28 listopada 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (autor uzasadnienia) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Doskonałości Naukowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2412/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 grudnia 2020 r. nr BCk 6-O-1160-2019 w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego oddala skargę kasacyjną. V.S UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2412/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 23 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów decyzją z dnia 23 grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1789, ze zm.) w zw. z art. 179 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dnia 3 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.) - dalej: "ustawa Przepisy wprowadzające", po rozpatrzeniu odwołania A. A. od: 1) uchwały Rady Wydziału [...] nr [...] z dnia 14 maja 2019 roku w sprawie odmowy nadania stopnia doktora habilitowanego w dyscyplinie elektronika A. A. oraz uchylającą Uchwałę Rady Wydziału [...] z dnia 28 października 2015 r. nr [...] o nadaniu A. A. stopnia doktora habilitowanego oraz 2) uchwały Rady Wydziału [...] nr [...] z dnia 2 lipca 2019 r. uchylającą Uchwałę [...] z dnia 28 października 2015 r. nr [...] o nadaniu A. A. stopnia doktora habilitowanego w dyscyplinie elektronika oraz odmawiającą nadania mu stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie nauk technicznych w dyscyplinie elektronika, podjęła uchwałę o odmowie poparcia odwołania od ww. uchwał Rady Wydziału [...], utrzymała w mocy zaskarżone uchwały Rady Wydziału [...]. Decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów stała się przedmiotem skargi A. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie., w której zarzucono naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja podpisana została przez osobę nieuprawnioną. Z protokołu posiedzenia prezydium Centralnej Komisji – do Spraw Stopni i Tytułów - dalej: "prezydium Centralnej Komisji", z dnia 23 grudnia 2020 r. nr [...], na którym to posiedzeniu podjęto zaskarżoną decyzję (uchwałę o odmowie poparcia odwołania i w konsekwencji utrzymaniu w mocy zakwestionowanych przez stronę uchwał), wynika, że posiedzenie Prezydium CK przeprowadzone zostało w trybie wideokonferencji. Zgodnie z art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające, uchwały podjęte w trakcie posiedzenia przeprowadzonego w sposób, o którym mowa w ust. 1a, podpisuje przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, a w przypadku jego nieobecności - sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Z protokołu posiedzenia Prezydium CK z dnia 23 grudnia 2020 r. (wyciągu) znajdującego się w aktach administracyjnych organu wynika, że w posiedzeniu brał udział - był obecny - Przewodniczący Centralnej Komisji. Prezydium obradowało bowiem, jak wynika z protokołu, w składzie 11 osób, oddano 11 głosów. Zaskarżona decyzja prezydium Centralnej Komisji z dnia 23 grudnia 2020 r. nie została jednakże podpisana przez Przewodniczącego, lecz przez sekretarza Centralnej Komisji, a zatem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, z naruszeniem powołanego wyżej przepisu art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Skargę kasacyjna od ww. wyroku wywiodła Rada [...] zaskarżając ten wyrok w całości, zarzuciła naruszenia prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uprawnienie do podpisania decyzji podjętej na podstawie uchwały Prezydium CK przez sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów jest możliwe tylko w sytuacji, gdy na tym że posiedzeniu prezydium Centralnej Komisji, o którym mowa w art. 189 ust. przez 1a, nie jest obecny przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 189 ust. 1b ustawy powinna odnosić się do samej czynności złożenia podpisu na decyzji administracyjnej mającej miejsce po powzięciu uchwały w warunkach określonych w art. 189 ust. 1a tejże ustawy, a uprawnienie sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów do podpisania podjętych na posiedzeniu prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, powinno się odnosić do nieobecności przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów nie w trakcie jej posiedzenia, a w chwili podpisywania tejże uchwały; - art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 189 ust. 1b Przepisów wprowadzających poprzez błędną subsumpcję polegająca na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny – obecność na posiedzeniu przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów - odpowiada abstrakcyjności stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej, a więc zdaniem sądu wyklucza możliwość podpisania podjętej uchwały przez sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, podczas gdy hipoteza normy art. 189 ust. 1b tejże ustawy odnosi się do chwili podpisania decyzji na podstawie uchwały Prezydium CK, a więc decyzja taka może być podpisana przez sekretarza, nawet gdy na posiedzeniu prezydium jest obecny jej przewodniczący ale nie jest obecny w chwili podpisywania danej decyzji. Skarżący kasacyjnie organ wniósł od uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. A. Skarga kasacyjnie zawiera uzasadnieni przedstawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zarzuty skargi zasadniczo eksponują błąd subsumpcji przepisu art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające, odnoszący się do elementu procedury administracyjnej tj. podpisania decyzji (uchwały) przez sekretarza w przypadku nieobecności przewodniczącego Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. W ocenie NSA skarżąca kasacyjnie Rada Doskonałości Naukowej nie wskazała skutecznie argumentacyjnie, na czym polegał w realiach sprawy, błąd subsumpcji. W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do wykładni i w konsekwencji zastosowania postanowień art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające. Zgodnie z art. 189 ust. 1a Przepisów wprowadzających posiedzenia Prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów i jej sekcji mogą być przeprowadzane przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, zapewniających w szczególności: 1) transmisję posiedzenia w czasie rzeczywistym między jego uczestnikami, 2) wielostronną komunikację w czasie rzeczywistym, w ramach której uczestnicy posiedzenia mogą wypowiadać się w jego toku - z zachowaniem niezbędnych zasad bezpieczeństwa. Natomiast art. 189 ust. 1b zasadniczo wymaga, aby uchwały podjęte w trakcie posiedzenia przeprowadzonego w sposób, o którym mowa w ust. 1a, podpisał przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, a w przypadku jego nieobecności - sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 189 ust. 1b został dodany przez art. 67 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U.2020, poz. 1086), zmieniającej ustawę Przepisy wprowadzające z dniem 24 czerwca 2020 r. Nowelizacja ustawy Przepisy wprowadzające w zakresie działalności Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów miała zatem miejsce w szczególnym okresie funkcjonowania Państwa tj. w czasie stanu epidemii. Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Konieczne jest więc w tym przypadku sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), lecz także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, m. in. takich jak cele, funkcje regulacji prawnej. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno ignorować wykładni systemowej i celowościowej przez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 77). Na gruncie wykładni systemowej przepisy prawne należy interpretować, biorąc pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu prawnego (argumentum a rubrica). Oznacza to, że art. 189 ust. 1b ustawy - Przepisy wprowadzające należy interpretować w ścisłym związku z art. 189 ust. 1a tej ustawy. Przepis ten stanowiący, że uchwały podjęte w trakcie posiedzenia przeprowadzonego w sposób, o którym mowa w ust. 1a, podpisuje przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, a w przypadku jego nieobecności - sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, jest konsekwencją wprowadzonej w ustępie 1a art. 189 możliwości przeprowadzenia posiedzenia Prezydium przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jak i podjęcia uchwały w trakcie posiedzenia przeprowadzonego w opisany wyżej sposób. Przyjęty przez ustawodawcę sposób procedowania prezydium Centralnej Komisji w zakresie podpisywania uchwał, został dostosowany do zdalnego trybu głosowania. Skoro w trakcie odbywanego posiedzenia zdalnego wszyscy członkowie prezydium nie są obecni fizycznie w jednym miejscu, to tym samym nie mogą złożyć swoich podpisów pod podjętą uchwałą. Ustawodawca wprowadzając z dniem 24 czerwca 2020 r. wskazaną regulację nałożył obowiązek złożenia podpisu pod podjętą uchwałą na jedną osobę - przewodniczącego lub sekretarza. Przy czym uprawnienie sekretarza aktualizuje się wyłącznie - na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji - w razie nieobecności przewodniczącego. Niewątpliwie relewantną przesłanką decydującą o tym, kto podpisuje uchwałę podjętą w trakcie posiedzenia przeprowadzonego przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, jest: "nieobecność" przewodniczącego. Literalna jak i celowościowa wykładnia przepisu art. 189 ust. 1b prowadzi do wniosku, że chodzi o nieobecność przewodniczącego na posiedzeniu prezydium, na którym podjęto daną uchwałę. Nie bez znaczenia jest również to, że prezydium Centralnej Komisji, jako organ kolegialny, podejmuje decyzję w formie uchwały. Jest zatem oczywiste, że norma zawarta w art. 189 ust. 1b ustawy odnosi się do uchwały podejmowanej przez ten organ Centralnej Komisji. Jeśli zatem w posiedzeniu i w głosowaniu nad uchwałą brał udział przewodniczący Centralnej Komisji, to nie można przyjąć, na gruncie powołanego przepisu, że uprawnionym do podpisania uchwały (decyzji) był sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 839/22, dostępny, [w:] CBOSA). W świetle powyższego nie jest trafne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Rady Doskonałości przyjmujące, że uprawnienie sekretarza do złożenia podpisu, nie odnosiło się do nieobecności przewodniczącego w trakcie posiedzenia prezydium, ale chwili podpisywania uchwały. Brzmienie art. 189 ust. 1b ustawy Przepisy wprowadzające wskazuje bowiem, że zawsze w przypadku obecności przewodniczącego na posiedzeniu prezydium, ma on obowiązek podpisać podjęte na tym posiedzeniu uchwały. Natomiast uprawnienie sekretarza, stanowiące wyjątek od reguły, aktualizuje się tylko i wyłącznie w razie nieobecności przewodniczącego na posiedzeniu. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo uznał, że w realiach sprawy sekretarz nie był uprawniony do podpisania uchwały z dnia 23 grudnia 2020 r., gdyż w tym dniu, na posiedzeniu obecny był przewodniczący, co prowadzi do wniosku, że uchwała została podpisana z naruszeniem powołanego wyżej art. 189 ust. 1b ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. ZDANIE ODRĘBNE Zdanie odrębne sędziego NSA Mirosława Wincenciaka do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1017/22. Nie podzielam stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1017/22. Uważam, że Naczelny Sąd Administracyjny nietrafnie oddalił skargę kasacyjną. Istota sporu ogniskuje się wokół kwestii interpretacji przepisu art. 189 ust. 1b ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), to jest podpisania decyzji przez sekretarza Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przypadku nieobecności przewodniczącego tej Komisji. Według przepisu art. 189 ust. 1a ustawy, posiedzenia prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów i jej sekcji mogą być przeprowadzane przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, zapewniających w szczególności transmisję posiedzenia w czasie rzeczywistym między jego uczestnikami oraz wielostronną komunikację w czasie rzeczywistym, w ramach której uczestnicy posiedzenia mogą wypowiadać się w jego toku – z zachowaniem niezbędnych zasad bezpieczeństwa. Z kolei ust. 1b powołanego artykułu stanowi, że uchwały podjęte w trakcie posiedzenia przeprowadzonego w sposób, o którym mowa w ust. 1a, podpisuje przewodniczący Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, a w przypadku jego nieobecności – sekretarz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Uważam, że z literalnego brzmienia przepisu ustawy nie wynika, iż sekretarz Komisji jest upoważniony do podpisania decyzji za Komisję jedynie wówczas, gdy w jej posiedzeniu nie brał udziału jej przewodniczący. Ustawa nie dookreśla, że chodzi o nieobecność przewodniczącego na posiedzeniu Komisji, a zatem zgodnie z regułą wykładni: Lege non distinguente nec nostrum est distinguere nieuzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, jak i NSA, według którego tylko w przypadku nieobecności przewodniczącego na posiedzeniu Komisji jej uchwała może być podpisana przez sekretarza. Przeciwko wykładni zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji oraz NSA przeczą także względy systemowe i celowościowe. Pozycje ustrojowe przewodniczącego, jak i sekretarza, w strukturze Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów były podobne – czuwali oni nad sprawnością działania tego organu i reprezentowali ten organ na zewnątrz. Nie ma też różnicy w "ważności" głosów osób pełniących te funkcje – każdy z członków Komisji, w tym przewodniczący i sekretarz, miał jeden głos oddawany w głosowaniu tajnym. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej (o czym posiadam wiedzę także z urzędu), posiedzenia prezydium Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, jak i obecnie Rady Doskonałości Naukowej, odbywają się zazwyczaj raz w miesiącu. Członkowie Komisji, w tym przewodniczący i sekretarz, pełnili tę funkcję społecznie – nie w formie zatrudnienia. Są oni przedstawicielami świata nauki z różnych, często odległych od Warszawy, ośrodków nauki. Zmaterializowanie uchwały podjętej przez prezydium następuje poprzez sporządzenie jej treści wraz uzasadnieniem w formie pisemnej. Niewątpliwie więc proces wydania uchwały przez Komisję, a obecnie Radę, jest rozłożony w czasie. Może zdarzyć się zatem tak, że przewodniczący Komisji, który uczestniczył w posiedzeniu prezydium, nie będzie mógł jej podpisać z uwagi na chorobę, urlop lub inną przyczynę nieobecności. Trudno w konsekwencji uznać za racjonalne rozwiązanie, w którym niemożność podpisania uchwały przez przewodniczącego stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu, przejawiającą się w konkretnej sytuacji niemożnością zgodnego z prawem doręczenia uchwały już podjętej. Trudno też dopuszczać, że ustawodawca nakazuje oczekiwać z podpisaniem decyzji przez przewodniczącego do czasu ustania przyczyny jego nieobecności. Rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne i mogłoby w sposób nieuzasadniony wydłużać załatwienie sprawy, co godzi w zasadę szybkości i prostoty postępowania. Z tych względów uważam, że zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 2412/21 powinien być uchylony, a sprawa przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).