III SA/Gl 174/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 lutego 2023 r. nr PSIII.8641.10.2023 w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia 19 grudnia 2022r., nr [...]. UZASADNIENIE Wojewoda Śląski – dalej organ odwoławczy, II instancji - decyzją z 03.02.2023r. nr PS.III.8641.10.2023 działając na podstawie art. art. 71 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – dalej ustawa- (Dz.U. z 2020 r. poz. 1409, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ) po rozpoznaniu odwołania A. D.– dalej strona, skarżący- od decyzji Starosty W. z dnia 19.12.2022r. nr [...] o odmowie przyznania od 1.12.2022 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych utrzymał ją w mocy. Stan sprawy jest następujący; Strona zwróciła się do PUP z wnioskiem o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Starosta W. decyzją nr [...] z dnia 19.12.2022r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2022r. poz. 690 z późn. zm.) – dalej ustawa - oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2022r. poz. 2000) odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 01.12.2022 r. W uzasadnieniu wskazał, iż z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, iż strona spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W odwołaniu strona domagała się przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i dołączyła doń zaświadczenie z 11.01.2023 r. wystawione przez "[...]" Powszechna Spółdzielnia [...] w W.. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 3.02.2023r. nie uwzględnił odwołania. Wskazał przy tym, iż jak wynika z akt: 1.12.2022 r. strona zarejestrowała się elektronicznie za pośrednictwem platformy www.praca.gov.pl w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, do wniosku o rejestrację odwołująca dołączyła skany następujących dokumentów a) świadectwa pracy z 9.01.2022 r. wystawionego przez "[...]" Sp. z o.o. potwierdzającego zatrudnienie od 16.11.2021 r. do 9.01.2022 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, b świadectwa pracy z 4.10.2021 r. wystawionego przez Powszechną Spółdzielnię [...] "[...]" w W. potwierdzającego zatrudnienie od 25.06.2018 r. do 4.10.2021 r., w tym od 25.06.2018 r. do 31.12.2019 r. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz od 1.01.2020 r. do 4.10.2021 r. w wymiarze 7/8 etatu , c) świadectwa pracy z 31.08.2022 r. wystawionego przez "P" Sp. z 0.0. potwierdzającego zatrudnienie od 7.02.2022 r. do 31.08.2022 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, 11.12.2022 r. i 28.12.2022 r. odwołująca przedłożyła następujące dokumenty a) zaświadczenia o zarobkach z 5.12.2022 r. i 12.12.2022 r. wystawione przez Powszechną Spółdzielnię [...] "[...]" w W., b) zaświadczenie ZUS Oddział w R. z 12.2022 r. o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia. Organ II instancji wskazał na treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a i art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy i podniósł, iż minimalne wynagrodzenie miesięczne wynosiło: od 1.01.2021 r. 2800 zł, od 1.01.2022 r. 3010 zł. Zaznaczył, iż warunkiem zaliczenia okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest osiąganie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Okresy, w których pracownik nie osiągał takiego wynagrodzenia nie podlegają zaliczeniu do okresu, od którego zależy nabycie zasiłku dla bezrobotnych. Dalej stwierdził, iż jak wynika ze świadectwa pracy z 9.01.2022 r. wystawionego przez "[...]" Sp. z o.o. strona była zatrudniona od 16.11.2021 r. do 9.01.2022 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Ze świadectwa pracy z 31.08.2022 r. wystawionego przez "P" Sp. z o.o. wynika, że była zatrudniona od 7.02.2022 r. do 31.08.2022 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast w Powszechnej Spółdzielni [...] "[...]" w W. była zatrudniona od 25.06.2018 r. do 4.10.2021 r., w tym od 25.06.2018 r. do 31.12.2019 r. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz od 1.01.2020 r. do 4.10.2021 r. w wymiarze 7/8 etatu, przy czym wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w niepełnym wymiarze "czasu pracy było niższe od minimalnego wynagrodzenia za pracę, co wynika z zaświadczeń o zarobkach z 5.12.2022 r. i 12.12.2022 r. wystawionych przez Powszechną Spółdzielnię [...] "[...]" w W.. Przedłożone przez odwołującą zaświadczenie ZUS Oddział w R. z 1.12.2022 r. o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia potwierdza zdaniem organu, że podstawa wymiaru zasiłku chorobowego pobieranego od 1.09.2022 r. do 30.11.2022 r. była wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia, zatem okres pobierania zasiłku chorobowego podlega zaliczeniu do okresu, od którego zależy nabycie zasiłku dla bezrobotnych. W skardze do WSA w Gliwicach strona podniosła, iż decyzja jest niesłuszna gdyż w przedstawionym zaświadczeniu z dnia 11.01.2023r. wystawionym przez "[...]" Powszechna Spółdzielnia [...] w W., podana kwota podstawy wynagrodzenia i zasiłku chorobowego jest kwotą wyższą niż z tytułu pracy na pełny etat. Ponieważ minimalne wynagrodzenie w okresie 01.01.2021 - 31.12.2021 wynosiło 2 800,00 zł brutto - więc jasno z tego wynika, iż najniższa podstawa wymiaru świadczeń chorobowych dla pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy wynosiła w w/w okresie 2 416,12 zł brutto. Tymczasem z zaświadczenia z dnia 11.01.2023r. wystawionego przez "[...]" Powszechna Spółdzielnia [...] w W. wynika, iż podana kwota podstawy wynagrodzenia i zasiłku chorobowego jest wyższa. Wobec tego wniosła strona o doliczenie okresu podanego w w/w zaświadczeniu do okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 23.05.2023r. strona podniosła, iż [...] Powszechna Spółdzielnia [...] w W. w piśmie z 23.05.2023r. anulowała niepoprawnie wystawione wcześniej zaświadczenie i uwzględniła właściwą podstawę wymiaru zasiłku chorobowego i dołączyła to pismo do sprawy. W tym piśmie zaś [...] poinformowało, że "kwota wykazana w zaświadczeniu z 19.04.2023 r. czyli 2 813,27 zł to podstawa zasiłków chorobowych w 2021 r. z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne i właśnie tą podstawę określało sformułowanie "podstawa brutto zasiłków chorobowych w 2021 r. Dla strony wynosiła ona 2 813,27 zł (ze składkami na ubezpieczenie społeczne 13,71%)" użyte w zaświadczeniu z dn. 19.04.2023 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego z 3.10.2023r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z 19.12.2022 r. o odmowie przyznania stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 01.12.2022r. Organ I instancji orzekając w decyzji z 19.12.2022r . odmówił stronie prawa do zasiłku dla bezrobotnych wskazując jedynie, iż z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, iż strona spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ust.1 i 2 ww. ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni. Organ II orzekający w sprawie utrzymał w mocy sporną decyzję przy czym wskazał, iż do okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych można zaliczyć stronie następujące okresy świadczenia pracy w ramach umowy o pracę oraz pobierania zasiłku chorobowego; - od 16.11.2021 r. do 9.01.2022 r. tj. 55 dni, - od 7.02.2022 r. do 31.08.2022 r. tj. 206 dni, - od 1.09.2022 r. do 30.11.2022 r.tj. 91 dni czyli łącznie 352 dni i jest to okres niewystarczający do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pozostałe okresy zatrudnienia w Powszechnej Spółdzielni [...] "[...]" w W. w wymiarze 7/8 etatu w ocenie organu II instancji nie mogą być zaliczone do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem strona nie osiągała wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie dotyczy zatem ustalenia długości okresu uprawniającego skarżącą do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem organu II instancji orzekającego w sprawie, do tego okresu nie można zaliczyć okresu zatrudnienia w wymiarze 7/8 etatu w [...] w W. bowiem w tym czasie skarżąca nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia za pracę. Natomiast według skarżącej istotna jest też wysokość podstawy wymiaru zasiłków chorobowych, która w 2021 r. wynosiła 2813, 27 zł co wynika z zaświadczenia z dnia 23.05.2023r. [...] w W.. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1100 z późn. zm.), dalej ustawa . Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również m.in. przypadające po ustaniu zatrudnienia okresy obierania zasiłku chorobowego, jeżeli podstawę wymiaru zasiłku, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Analizując treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy należy zauważyć, że istotne do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest osiąganie przez wskazany tam okres wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W ocenie Sądu warunek ten nie został przez organy obu instancji oceniony. Jedynie organ II instancji dokonał rozważań obowiązujących regulacji prawnych co zaistniałego w sprawie stanu faktycznego podczas, gdy Starosta W. w ogóle stanu tego nie badał taka bowiem analiza nie wynika w jakikolwiek sposób z treści wydanej decyzji. To zaś oznacza, iż przy rozstrzyganiu sprawy przez Wojewodę w istocie w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 14 lutego 2023r. o sygn. akt I SA/GD 1344/22 właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W konsekwencji uchybienia art.15 k.p.a. doszło zatem do naruszenia także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy wynikających z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa w tym zakresie przez organ I doszło do utrzymania w mocy decyzji tegoż organu przez Wojewodę. Niezależnie od powyższego analizując jednocześnie treść art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy należy zauważyć, że istotne do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest osiąganie przez wskazany tam okres wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Ponadto kolejnym warunkiem jest istnienie "obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy" od osiąganego wynagrodzenia. Skarżąca osiągała wynagrodzenie ze stosunku pracy na podstawie zawartej umowy o pracę, a zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy od tego rodzaju wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, bowiem obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, opłacają pracodawcy za osoby pozostające w stosunku pracy. Nie ma przy tym znaczenia, że od konkretnych kwot składających się na wypłacone wynagrodzenie, pracodawca nie miał obowiązku pobrania składki na Fundusz Pracy (np. od wynagrodzenia za czas choroby). Należy również zauważyć, że do okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych zaliczane są również okresy urlopu bezpłatnego trwające nie dłużej niż 30 dni (art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy) oraz okresy pobierania zasiłku chorobowego, przypadające po ustaniu zatrudnienia (art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy), a za te okresy nie są opłacane składki na Fundusz Pracy. W ocenie Sądu, tym bardziej do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych należy zaliczyć okres pobierania wynagrodzenia za czas choroby w trakcie trwania zatrudnienia. Składki na Fundusz Pracy nie są również opłacane za pracowników powracających z urlopu macierzyńskiego, rodzicielskiego lub wychowawczego przez okres 36 miesięcy (art. 104a), za osoby zatrudnione po 50 roku życia przez okres 12 miesięcy (art. 104b ust. 1 ), za osoby powyżej 55 (kobiety) lub 60 (mężczyźni) roku życia (art. 104b ust. 2 ), za osoby poniżej 30 roku życia przez okres 12 miesięcy (art. 104c ), za pracowników o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (art. 105 ). Przepisy ustawy nie przewidują wyłączenia powyższych okresów niepobierania składek na Fundusz Pracy z okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przyjąć zatem należy pogląd, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych wlicza się okresu pobierania wynagrodzenia za czas choroby nawet przy braku obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od kwoty tego wynagrodzenia, przy spełnieniu warunku, iż podstawę wymiary tego zasiłku stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę czyli od 01.2021r. kwota 2800 zł. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25.08.2022r. sygn. akt IV SA/WR 1138220. Sąd dokonał wykładni w/w regulacji art.71 ust. 1 i ust. 2 ustawy w sprawie z tej przyczyny, iż jak wynika z przedłożonego zaświadczenia wystawionego przez pracodawcę - [...] w W. z dnia 23.05.2023r. podstawa zasiłków chorobowych w 2021r. z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenie społeczne wynosiła dla strony 2813,27 zł a zatem kwotę przekraczającą minimalne wynagrodzenie za pracę od 01.2021r. W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie art. 7 art. art. 11, art. 77 § 1 , art.107 k.p.a. przez organ I instancji i art. 15 k.p.a. przez organ II instancji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany jest zastosować interpretację tego przepisu przedstawioną przez Sąd, z uwzględnieniem zaświadczenia pracodawcy z dnia 23.05.2023r.