II GSK 792/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 4907/23 w przedmiocie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu sądowego w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Krajowej Rady Spółdzielczej z dnia 23 maja 2023 r. nr 18/2023 w przedmiocie pozbawienia uprawnień lustracyjnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 4907/23, odrzucił skargę M. K. (skarżący) na uchwałę Zarządu Krajowej Rady Spółdzielczej (w postanowieniu błędnie pominięto słowo "Zarządu") z dnia 23 maja 2023 r. w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień lustracyjnych oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych. Sąd I instancji wskazał, że skarżący reprezentowany przez pełnomocnika pismem z 15 lipca 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "uchwałę Krajowej Rady Spółdzielczej z 23 maja 2023 r., nr 18/2023" w przedmiocie pozbawienia uprawnień lustracyjnych skarżącego. Odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd Wojewódzki stwierdził, że skargę w tej sprawie należało odrzucić, gdyż zaskarżona uchwała nie stanowi prawnej formy działania administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., a w szczególności nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, które w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. WSA wyjaśnił, że Krajowa Rada Spółdzielcza jest naczelnym organem samorządu spółdzielczego (art. 259 § 1 Prawa spółdzielczego), a zakres jej zadań określa art. 259 Prawa spółdzielczego. Krajowa Rada Spółdzielcza posiada osobowość prawną i działa na podstawie statutu (art. 259 a § 1 i § 2 Prawa spółdzielczego). Nie jest więc organem administracji publicznej. WSA w Warszawie stwierdził także, że w świetle stanowiska zarówno doktryny, jak i orzecznictwa, stosunek nawiązany - wskutek przyjęcia do spółdzielni - między członkiem i spółdzielnią, niezależnie od jej charakteru, a więc również i spółdzielnią mieszkaniową, jest stosunkiem cywilnoprawnym, a spory wynikające z tego stosunku są sporami cywilnymi (sprawami cywilnymi) w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 stycznia 1995r., III CZP 167/94, OSNC 1995/4/63). Sąd I instancji stwierdził zatem, że skoro zaskarżona uchwała została wydana w sprawie cywilnej, a postępowanie w tych sprawach - stosownie do art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. - normuje powołana ustawa, to do jej rozpoznania właściwy jest sąd powszechny. Skarżący wniósł skargę kasacyjną na wskazane na wstępie postanowienie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz "dla orzeczenia przez ten sąd o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym o kosztach zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych" (tak w oryginale). Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 91 § 6 ustawy Prawo spółdzielcze z dnia 16 września 1982 r. (PrSpółdz) - poprzez jego niezastosowanie; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 3 § 2 "ust. 1" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (p.p.s.a.) w związku z art. 91 § 6 PrSpółdz - poprzez uznanie, że zaskarżona Uchwała Nr 18/2023 Zarządu Krajowej Rady Spółdzielczej z dnia 23 maja 2023 r. (Uchwała Nr 18/2023) nie stanowi prawnej formy działania administracji i publicznej; b) art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od ułomności konstrukcyjnej jej zarzutów, albowiem zaskarżone postanowienie w sposób oczywisty nie odpowiada prawu. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą podstawy, o których mowa w art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie, wobec niestwierdzenia podstaw do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Przeprowadzona weryfikacja doprowadziła Naczelny Sąd do wniosku, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (w petitum błędnie wskazano "ust. 1", jednak w przedmiotowej sprawie uznano to uchybienie za omyłkę pisarską) w zw. z art. 91 § 6 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (p.s.) przez błędne uznanie, że uchwała Zarządu Krajowej Rady Spółdzielczej w przedmiocie pozbawienia uprawnień lustratora nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wstępnie należy zauważyć, że skarżący – wbrew ustaleniom WSA w Warszawie – wniósł skargę na uchwałę Zarządu Krajowej Rady Spółdzielczej, albowiem Krajowa Rada Spółdzielcza jest osobą prawną (art. 259a § 1 p.s.), która zgodnie z art. 259a § 2 p.s. działa na podstawie statutu. Zgodnie ze Statutem Krajowej Rady Spółdzielczej, przyjętym w drodze uchwały I Kongresu Spółdzielczości z dnia 30 maja 1995 r., organem wykonawczym Rady, który kieruje jej bieżącą działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz, jest Zarząd. Zaskarżoną uchwałę podjął zatem – co wynika z samej treści uchwały – Zarząd Krajowej Rady Spółdzielczej. Niezależnie od powyższego uchybienia, stanowisko wykładnicze wyrażone przez kontrolowanym orzeczeniu jest oczywiście bezzasadne, albowiem już na gruncie reguł wykładni językowej art. 91 § 6 p.s. nie można mieć uzasadnionych wątpliwości, że de lege lata rozważany typ uchwały organu wykonawczego Krajowej Rady Spółdzielczej stanowi szczególny rodzaj decyzji administracyjnej ingerującej ostatecznie ("decyzja ostateczna") w sferę praw nabytych osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne nadane przez Krajową Radę Spółdzielczą, zgodnie z kryteriami kwalifikacyjnymi określonymi przez ten podmiot (art. 91 § 4 p.s.), będący z mocy ustawy "naczelnym organem samorządu spółdzielczego" (art. 259 § 1 p.s.). Zastrzeżenie odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. odnosi się natomiast do postępowania prowadzonego przed Krajową Radą Spółdzielczą (jej organem wykonawczym) w sprawie pozbawienia danej osoby uprawnień lustratora (art. 91 § 6 p.s.), a nie do samej kategorii administracyjnoprawnej formy działania, która jedynie ze względu na kolegialny charakter organu wykonawczego Rady przyjmuje postać uchwały. Nie budzi także wątpliwości administracyjnoprawny charakter kompetencji organu wykonawczego Krajowej Rady Spółdzielczej do nadawania i pozbawiania uprawnień lustratora działalności spółdzielni (w tym znaczeniu podmiot ten jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym), a także publicznoprawny status uprawnień i czynności samego lustratora (zob. m.in. art. 92 § 2, art. 93 § 1 p.s.). Mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanego wyżej zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 173 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina jednocześnie pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie, że zgodnie z uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, przepisy art. 203 i 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.