VIII SAB/Wa 72/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku E. P.z dnia 30 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej E. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: E. P. ( dalej jako: "Skarżąca") w dn. 30 maja 2023 r. wystąpiła do Wójta Gminy J. ( dalej jako: "Organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy w miesiącu styczeń 2023 r. były przyznane podwyżki dla pracowników Urzędu Gminy w J.. Jeśli tak to ile wynosiła z podziałem na stanowiska pracy. 2. Na podstawie jakiej dokumentacji były przyznawane nagrody dla pracowników Urzędu Gminy w J. w miesiącu maju 2023 r. Ponadto wnoszę o informację w jakiej wysokości pracownicy otrzymali nagrody z podziałem na stanowiska pracy, 3. Ile obecnie wynosi płaca zasadnicza brutto dla pracowników Urzędu Gminy oraz podległych jednostek z podziałem na stanowiska pracy. W piśmie z dn. 14 czerwca 2023 r. Organ poinformował, że zasady wynagradzania pracowników Urzędu Gminy są zawarte w Regulaminie Wynagradzania dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej. W styczniu 2023r. były przyznane podwyżki dla pracowników Urzędu. Przekazanie szczegółowych informacji umożliwiających identyfikację wynagrodzeń poszczególnych pracowników jest niezgodne z zapisami Ustawy z dnia 10.05.2018r. o ochronie danych osobowych. W kolejnym piśmie z dn. 20 czerwca 2023 r. Skarżąca doprecyzowała, że "przedmiotowy wniosek nie dotyczył zasady wynagradzania pracowników, który jak pan sekretarz Gminy trafnie stwierdził znajduje się w regulaminie lecz wysokości świadczeń. Wobec powyższego wnoszę o niezwłoczne wydanie decyzji zgodnie z art. 16 cytowanej wyżej Ustawy. Wójt Gminy winien wiedzieć czym jest informacja publiczna i w jakim zakresie należy udzielić odpowiedzi." W odpowiedzi na powyższe Organ poinformował ( pismem z dn.4 lipca 2023 r.), że "Zgodnie z art. 5 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wynika z tego, że informacje o uzyskiwanych dochodach należą do sfery prywatnej osoby, prawo do nich podlega ograniczeniu ustanowionemu we wskazanej regulacji. W związku z powyższym przekazanie wnioskowanych informacji jest niemożliwe." W uzupełnieniu korespondencji dotyczącej stanowiska Organu pismem z dn. 7 sierpnia 2023 r. sekretarz Gminy podniósł, że "informacja o płacy zasadniczej brutto pracowników Urzędu Gminy w J. nie stanowi informacji publicznej, tym samym udzielono odpowiedzi odmawiającej udzielenia informacji. Ponieważ powyższa informacja, nie stanowi informacji publicznej, to w sprawie brak jest podstaw do podejmowania decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji adresat wniosku otrzymuje jedynie niniejszą pisemną odpowiedź, bez wydawania w tym przedmiocie decyzji. Skoro bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to nie ma podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej." W dn. 5 września 2023 r. E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o : 1) zobowiązanie Wójta Gminy J. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności 2) stwierdzenie, że bezczynność organu - Wójta Gminy w J. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądzenie od organu - Wójta Gminy w J. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł 4/ zasądzenie od organu - Wójta Gminy w J. na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w jego ocenie wskazano Skarżącej, iż informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników wskazane są w Biuletynie Informacji Publicznej, na której znajduje się Regulamin Wynagradzania, Regulamin Organizacyjny, oraz w przypadku pracowników pełniących funkcje publiczne oświadczenia majątkowe (zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta). Tym samym informacja dotycząca pracowników pełniących funkcje publiczne została udzielona, natomiast w pozostałym zakresie wskazano iż wnioskowane informacje dotyczące pracowników nie pełniących funkcji publicznych (poza udzielonymi na BIP) nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. W związku z czym odmówiono udzielenia informacji. W konsekwencji adresat wniosku otrzymał jedynie odpowiedź, bez wydawania w tym przedmiocie decyzji. Skoro bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, to nie było podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ administracyjny zaznaczył, iż w przypadku uznania przedmiotowej informacji za informację publiczną, udzielenie jej podlegało by ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo że art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostepnieniu informacji publicznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18 i 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 322/18, dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Tym samym skarga niniejsza jest dopuszczalna bez wyczerpania wskazanego trybu. Ocena, czy organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej wymaga ustalenia czy spełnione zostały przesłanki udzielenia takiej informacji, wynikające z u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu twierdząca odpowiedź na to pytanie. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego - a podmiotem takim jest Wójt Gminy J.. Poza sporem pozostaje też, w ocenie Sądu, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca są informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 1 pkt 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/19, Lex nr 2715045). Informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 41/18, LEX nr 2509166). Informacje o wysokości oraz datach przyznanych dodatków, nagród osób pełniących funkcje publiczne, a także powodu ich przyznania mają charakter informacji publicznej (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Go 196/18). Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli organ, rozpoznając wniosek, dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną jest zobowiązany do powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy pismem, bez szczególnej formy. Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.i.d.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ administracji nie udzielił skarżącej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 30 maja 2023 r. Nie można bowiem za udostępnienie informacji uznać pism Organu w przebiegu korespondencji ze skarżącą w których organ informuje, że zasady wynagradzana pracowników Urzędu Gminy są zawarte w Regulaminie Wynagradzania dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast udzielenie szczegółowych informacji umożliwiających identyfikację wynagrodzeń poszczególnych pracowników jest niezgodne z przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Żądany przez Skarżącą wykaz wynagrodzeń i nagród przyznanych pracownikom Urzędu Gminy w J. z przypisaniem do stanowisk przyznanych w roku 2023 r., stanowi informację publiczną. Ocena ta jest konsekwencją tego, że wynagrodzenie wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości nagród przyznawanych i wypłaconych pracownikowi jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Jednak przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej. Organ powinien mieć przy tym na uwadze, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej". Zarazem obecnie orzekający skład podziela tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 52/19, w myśl której "udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienie przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby". W przedmiotowej sprawie działanie organu administracji nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącej z dn. 30 maja 2023 r. nie została do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd załatwiona w sposób przewidziany w u.d.i.p, należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza więc o rażącym charakterze bezczynności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu przedmiotowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. W punkcie 3 wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a Sąd oddalił skargę co do wniosku o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej. Zaakcentować należy, że suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżąca nie wykazała również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniosła jakąkolwiek szkodę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.