II OSK 778/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 557/22 w sprawie ze skargi N.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 stycznia 2023 r., III SAB/Wr 557/22, w wyniku rozpoznania skargi N.S, na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski prowadził z wniosku skarżącej wskazane postępowanie przewlekle (pkt I.), uznał, iż przewlekłe prowadzenie tego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2600 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.). Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części obejmującej pkt II. i pkt IV. sentencji wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że wniosek skarżącej, będącej na wyłącznym utrzymaniu męża pracującego w Polsce, mógł zostać rozpoznany dopiero po pozytywnym rozpoznaniu wniosku jej męża o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, co spowodowało błędną ocenę "rażącej" przewlekłości postępowania; 2) art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł w sytuacji niespójnego - w świetle zebranego materiału dowodowego - wyjaśnienia z jakich powodów i przyczyn Sąd I instancji zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, mimo że przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, iż rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez to ma charakter arbitralny; 3) art. 138 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczność między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem wskutek przyjęcia w rozstrzygnięciu, że Wojewoda Dolnośląski prowadził postępowanie przewlekle oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji przyznaniu z tego powodu skarżącej sumy pieniężnej, gdy tymczasem uzasadnienie wyroku w zakresie przyznania i wysokości sumy pieniężnej wskazuje na dopuszczenie się przez organ bezczynności w prowadzonym postępowaniu, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku w zakresie przyznania i wysokości sumy pieniężnej. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II. oraz w pkt IV. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Pozbawiony zasadności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części objętej pkt IV. wyroku dotyczącego przyznania od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2600 zł. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 11 stycznia 2023 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości, ponieważ wynika z niego jednoznacznie, dlaczego Sąd I instancji zdecydował o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej cudzoziemki sumy pieniężnej wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a., powodów określenia wysokości tejże sumy pieniężnej na kwotę 2600 zł. Ocena prawna, jaka stanęła u podstaw nadania przez Sąd I instancji punktowi IV. orzeczenia wskazanej treści, pozwala określić jego podstawę prawną oraz ustalić kwestie, których rozważenie rzutowało w zakresie wyprowadzonych z nich przez Sąd wniosków na decyzję procesową o niezbędności przyznania cudzoziemce sumy pieniężnej. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie cechuje się w tej części niespójnością ani też brakiem wyjaśnienia kryteriów zastosowanego uznania sędziowskiego, analiza uzasadnienia wyroku ujawnia bowiem, dlaczego kwota 2600 zł została przez Sąd uznana za adekwatną w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dotyczącej rozpatrzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącej z 17 września 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Należy zauważyć, że zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie działania podejmowane przez Wojewodę Dolnośląskiego stały w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, albowiem stwierdzone przez Sąd okoliczności dowodziły, iż organ rozpatrywał wniosek przewlekłe i nieefektywnie, co nie miało jakiegokolwiek uzasadnienia w uwarunkowaniach tejże sprawy, a przy tym strona w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu, była ona wynikiem wyłącznie wadliwej postawy (zaniechania) Wojewody Dolnośląskiego. Okoliczność, że Sąd I instancji zdecydował się uwzględnić żądanie zamieszczone w skardze i określić konsekwencje stwierdzonej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego w sposób, którego organ nie podziela, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, motywy wyroku nie uchybiają art. 138 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl art. 138 p.p.s.a., sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Brak jest podstaw, by przyjąć, że ten element sentencji wyroku z 11 stycznia 2023 r., który dotyczy wymienienia przedmiotu zaskarżenia, nie pokrywa się z czynionymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji rozważaniami. Inaczej niż postrzega to skarżący kasacyjnie, nawiązanie przez Sąd do stanu bezczynności organu, która nie była przedmiotem sentencji wyroku, nie jest wynikiem niejasności, bądź też nielogiczności zamieszczonej w uzasadnieniu orzeczenia oceny prawnej skutkującej niemożnością określenia faktycznych powodów orzeczenia o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Uwagi Sądu wskazujące na stan bezczynności, który należy przypisać organowi, na płaszczyźnie zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. były bowiem determinowane, na co wskazuje kontekst rozważań, potrzebą miarkowania sumy pieniężnej, której wysokość, jak uznał Sąd, powinna uwzględniać tak sposób zorganizowania postępowania oraz dostrzeżone wadliwości w jego prowadzeniu, jak i okres stwierdzonej zwłoki (rozumianej jako bezczynność), którą Sąd prawidłowo odniósł do faktu niezakończenia w dacie wniesienia skargi postępowania prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego poprzez wydanie decyzji rozpatrującej wniosek cudzoziemki, pomimo upływu terminu określonego w przepisach. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji orzekając, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie mógł uchybić przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając, iż w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zasady orzekania przez sąd wiążąco określa art. 149 § 1, 1a, 1b i 2 p.p.s.a. Z tego względu powołany w skardze kasacyjnej przepis dotyczący zasad orzekania wojewódzkiego sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji lub postanowienia, gdy akty ten stanowią przedmiot skargi, nie podlegał zastosowaniu przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie i nie mógł w konsekwencji stanowić w powiązaniu z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie wyjaśniające i sposób formułowania uzasadnienia decyzji administracyjnej kryterium oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości zaskarżonego wyroku z 11 stycznia 2023 r. Problem prawny objęty rozpatrywanym zarzutem, jak wynika z wyjaśnienia zamieszczonego w jego uzasadnieniu, ma związek z określeniem relacji zachodzącej pomiędzy postępowaniem wszczętym na podstawie wniosku złożonego przez skarżącą a postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zainicjowanym przez O.S. (męża skarżącej), w tym rozstrzygnięcia, czy na bieg spornego postępowania i możliwość procedowania wniosku cudzoziemki istotny wpływ mógł wywierać fakt zakończenia wskazanego wyżej postępowania decyzją z 10 września 2021 r., znak SOC-PCI.6151.1.1056.2019.AG. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, okoliczność powyższa stanowi, jak ujmuje to skarga kasacyjna, "wystarczające usprawiedliwienie przewlekłości postępowania", co przejawiać się powinno w stwierdzeniu przez Sąd niezaistnienia podstaw do ocenienia stwierdzonej przewlekłości jako "rażącej". Tak sformułowana argumentacja, by mogła zostać poddana przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznej ocenie, w ramach określenia podstaw wnoszonej skargi kasacyjnej powinna była zostać powiązana z przepisami kształtującymi wskazaną przez organ kwestię prawną i przez to wpływającymi na jej sposób rozważenia w postępowaniu sądowym. Wojewoda Dolnośląski tymczasem nie tylko nie powołał w podstawie zarzutu przepisu określającego znaczenie normatywne pojęcia przewlekłości postępowania, które definiuje art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w powiązaniu z przepisami stanowiącymi regulację prawną normującą zasady rozpatrywania składanych przez cudzoziemców wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, ale nawet odstąpił od wskazania jako naruszonego przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. przepisu, którego błędne zastosowanie miało prowadzić, jak przyjmuje organ, do przypisania podjętym w sprawie czynnościom wadliwości kwalifikowanej (rażącej), co nie może nie ważyć na ocenie skuteczności omawianego zarzutu. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.