II SA/Ke 80/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 listopada 2022 r. znak: IR.I.7840.10.8.2022 w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z 10.11.2022 r. znak: IR.I.7840.10.8.2022 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania R. C. (zwanego też dalej "stroną") od decyzji Starosty Skarżyskiego z 8.08.2022 r. znak: AB.6740.4.11.2022.AB, uchylającej ostateczną decyzję Wójta Gminy Bliżynz z 8.10.1993 r. znak: GKB.7351/21/93, udzielającą stronie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce w miejscowości [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 8.11.2021 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej nałożył na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego stwierdził bowiem, że strona – będąca inwestorem – bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dotyczącego budynku gospodarczego, dopuściła się istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę (zatwierdzonego projektu budowlanego), udzielonego ww. decyzją Wójta Gminy Bliżyn z 8.10.1993 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda Świętokrzyski przytoczył art. 36a ust. 2 u.P.b., argumentując że w sytuacji wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie Starosta Skarżyski nie miał innej możliwości niż uchylenie ww. decyzji 8.10.1993 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Odnosząc się do argumentów odwołania organ II instancji zakwestionował stwierdzenie strony o tym, że "decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest ostateczna". Mianowicie, w piśmie z 2.11.2022r. (w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Świętokrzyskiego z 14.10.2022 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej potwierdził, że jego decyzja z 8.11.2021 r., dotycząca kontrolowanego budynku, jest ostateczna. Z tych też względów Wojewoda Świętokrzyski, mając na uwadze treść przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, wobec ostatecznej decyzji z 8.11.2021 r. – wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – stwierdził że Starosta Skarżyski zgodnie z prawem uchylił wcześniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, nie dopatrując się naruszenia przepisów postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. C. zarzucił decyzji Wojewody Świętokrzyskiego naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony – wobec uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Bliżyn z 8.10.1993 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, pomimo tego że organ otrzymał projekt zastępczy oraz został powiadomiony o braku możliwości przedłożenia dokumentów potwierdzających prawo dysponowana gruntem na cele budowlane, co było spowodowane modernizacją ewidencji gruntów i budynków w 2018 r.; organ pominął, że stan posiadania samoistnego nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, trwa po stronie jego i jego poprzedników prawnych od czasów poprzedzających II Wojnę Światową i nadal toczy się postępowanie, którego przedmiot ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy była przedwczesna; 3. przepisów postępowania, to jest : - art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym pominięcie okoliczności, że budynek którego dotyczy postępowanie postawiony został na nieruchomości, którą mógł dysponować inwestor; budynek był postawiony za wolą i wiedzą poprzednich właścicieli działek, a jeżeli nastąpiło naruszenie granic działek, to skarżący od przeszło trzydziestu lat posiada te grunty i traktuje je jak swoje, co prowadzi do konkluzji, że zasiedział części nieruchomości, co do których powinien przedstawić zgodę o dysponowaniu nimi na cele budowlane; - art. 8 i 107 § 3 K.p.a. - przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz pominięcie w rozstrzygnięciu części zarzutów; - art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, w tym zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i możliwością wypowiedzenia się na jego temat przed wydaniem decyzji przed organami I i II instancji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie sądowej 19.04.2023 r.: - skarżący wniósł o przesunięcie terminu rozprawy z uwagi na toczące się postępowanie o zasiedzenie działki, na której znajduje się część przedmiotowego budynku, a nadto postępowanie o podział tej działki - zniesienie współwłasności oraz postępowanie dotyczące zjazdu z drogi publicznej na działkę, - Sąd postanowił oddalić wniosek o odroczenie rozprawy, - skarżący poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Była to zatem decyzja wydana w trybie art. 36a ust. 2 u.P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. Ta ostatnia decyzja jest decyzją wydawaną – zgodnie z obecnym brzemieniem przepisu – przez organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, którą to decyzję organ ten nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanym przypadku taka właśnie decyzja została wydana – jest to decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej z dnia 8.11.2021 r., którą organ ten nałożył na stronę obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a to w związku z realizacją budynku gospodarczego na działkach A i B w miejscowości [...], gm. [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8.10.1993 r. znak GKB 7351/21/93. Decyzja PINB z dnia 8.11.2021 r. jest ostateczna, co potwierdza informacja tego organu udzielona w piśmie z dnia 2.11.2022 r. (K II-8). Zresztą sam skarżący podnosząc w zarzutach skargi, że przedłożył "projekt zastępczy" potwierdził fakt wdrożenia postępowania na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. (wynika to zresztą z pozostałych rozstrzygnięć zawartych w aktach postępowania, dotyczących dalszego etapu postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 u.P.b., w tym postanowienia PINB z dnia 6.04.2022 r. czy decyzji ŚWINB z 7.10.2022 r.). W tej sytuacji Starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał innej możliwości jak tylko uchylić na podstawie art. 36a ust. 2 u.P.b. decyzję o pozwoleniu na budowę z 8.10.1993 r. Trzeba bowiem podkreślić, że postępowanie w tym przedmiocie, prowadzone właśnie przez organ architektoniczno-budowlany, jest postępowaniem odrębnym od samego postępowania legalizacyjnego, które jest prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu – jak w niniejszym przypadku – o przepis art. 51 u.P.b. To w tamtym postępowaniu podlegają ocenie kwestie podnoszone w skardze, związane ze spełnieniem przesłanek umożliwiających legalizację (jak złożenie projektu zamiennego, istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Tymczasem decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 u.P.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. Jednocześnie starosta nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.P.b. Tego typu ustalenia pozostają poza zakresem właściwości rzeczowej organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. m.in. wyrok NSA z 24.03.2022 r., sygn. II OSK 562/21, wyrok WSA w Poznaniu z 19.02.2020 r., sygn. II SA/Po 708/19). Z tych samych powodów nie miał dla wyniku niniejszej sprawy istotnego znaczenia wynik postępowań, na które wskazywał skarżący we wniosku o odroczenie rozprawy, tj. o zasiedzenie czy zniesienie współwłasności nieruchomości. Nie może również odnieść skutku zarzut odnoszący się do niepoinformowania skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ I instancji, przed wydaniem przez niego decyzji. Dla skuteczności takiego zarzutu strona powinna bowiem wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 23.01.2023 r., sygn. I OSK 2635/19). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.