II OSK 962/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1454/22 w sprawie ze skargi K.A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.4.18.2022 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1454/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.A. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr IFXIV.7840.4.18.2022. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) decyzję Starosty Myszkowskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r., nr AB.6743.121.2022 w sprawie sprzeciwu do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków ze szczelnym zbiornikiem na wodę oczyszczoną na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej K.A. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 30 ust. 6 pkt. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż dopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na podstawie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jawnie sprzecznego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 2) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego niezastosowanie i ograniczenie skarżącemu przysługującemu mu prawa do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, przyznanego przepisami rangi ustawowej, a więc znajdującymi się w hierarchii źródeł prawa wyżej od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Myszkowskiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. i umorzenie postępowania w zakresie wniesionego sprzeciwu, a ponadto o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że błędnym założeniem ze strony organów architektoniczno - budowlanych, a następnie podzielenie tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, była odmowa zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Interpretacja spornego § 17 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organy, a następnie podzielona przez Sąd, stoi w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej. Z uwagi na brak możliwości podłączenia działki skarżącego do miejskiej sieci kanalizacyjnej sanitarnej (nie jest przewidywana budowa kanalizacja zbiorcza), w niniejszej sprawie powinien zostać zastosowany przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pomimo, iż organ I instancji dokonując analizy zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków był związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Miasta w Myszkowie Nr XLII/368/10, to orzekając powinien był uwzględnić przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które to przepisy zgodnie z obowiązującą hierarchią aktów prawnych, ustanowioną przepisem art. 87 Konstytucji, są przepisami nadrzędnymi nad ustaleniami zawartymi w aktach prawa miejscowego. Jak wynika z art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w sytuacji, kiedy istnieje sieć kanalizacyjna, właściciele zapewniają utrzymanie czystości przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z kolei, w sytuacji, której w danym momencie brak jest sieci kanalizacyjnej, obowiązki właściciela nieruchomości polegają na wyposażeniu nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnią ścieków, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. A zatem to właściciel nieruchomości ma prawo wyboru w przedmiocie tego, przy pomocy jakich urządzeń będzie realizował obowiązek utrzymania czystości. Właściciel nieruchomości może zrealizować prawo do budowy bezodpływowego zbiornika bądź przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych zarówno w sytuacji, gdy budowa kanalizacji jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, jak i gdy jest uzasadniona, lecz sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Jeżeli więc na terenie objętym planem nie ma sieci kanalizacyjnej, nawet jeśli pozostaje w sferze planów, właściciel nieruchomości zachowuje wynikające z ustawy prawo do zapewnienia utrzymania czystości na nieruchomości w zakresie odprowadzania ścieków poprzez realizację zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i plany inwestycyjne gminy nie mogą wyłączyć tego uprawnienia. W niniejszej sprawie stwierdzić należało, a czego nie uczynił Sąd I instancji, iż wybrane przez skarżącego rozwiązanie dotyczące odprowadzania ścieków, jakim jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, w sytuacji gdy nie ma możliwości podłączenia działki skarżącego do miejskiej sieci kanalizacji, a znajdujący się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków, nie wynika z żadnych regulacji prawnych dotyczących ochrony środowiska, wód podziemnych lub zdrowia ludzi - jest zgodne z przepisami prawa. Jeżeli przedmiotowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych, to przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym ,że nieuzasadnionym wydaje się przyjęcie, iż jedynie eliminacja z planu miejscowego zapisu niezgodnego z prawem w drodze skargi na plan, daje na przyszłość możliwość legalnego zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, którą plan ten wyklucza. Dokonując bowiem oceny legalności decyzji, która organ zgłasza sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych, sąd ma obowiązek badania nie tylko jej formalnej strony (czy była formalna podstawa do zgłoszenia sprzeciwu) ale merytorycznie ocenia czy podstawa prawna sprzeciwu nie jest sprzeczna z przepisem hierarchicznie wyższym. Jeżeli kontrola dokonana w tym zakresie wykaże, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zapisami planu miejscowego a unormowaniem ustawowym, obowiązkiem sądu jest wydać orzeczenie w oparciu o zapis rangi wyższej - ustawowej. W przeciwnym razie kontrola ta nie miałaby merytorycznego a jedynie formalny charakter. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, argumentując to sprzecznością postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1297 z późn. zm.; zwanej dalej: u.c.p.g.). Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W §17 pkt 1 uchwały Nr XLII/368/10 Rady Miasta Myszkowice z dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Myszkowice w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych i przemysłowych przewidziano sukcesywną rozbudowę rozdzielczej miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. W § 17 pkt 3 uchwały ustalono zakaz stosowania indywidualnych systemów oczyszczania ścieków sanitarnych, tj. przydomowych oczyszczalni ścieków. Jednocześnie w §17 pkt 4 tej uchwały przewidziano, że do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych z zachowaniem wymogu okresowego opróżniania. Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział alternatywę pomiędzy przypadkiem, gdy istnieje sieć kanalizacyjna i gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Gdy sieci kanalizacyjnej nie ma, a jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wtedy właścicielowi nieruchomości może wyposażyć nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Natomiast w przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci. Zatem wobec rozwiązania ustawowego, w którym zasadą jest odprowadzenie ścieków do istniejącej kanalizacji, wskazane skargą kasacyjną zapisy planu zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Zgoda na wykonanie na działce budowlanej przydomowej oczyszczani ścieków może być udzielona wtedy i tylko wtedy, gdy inwestor wykaże w sposób jednoznaczny, że nie ma żadnej możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci kanalizacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał braku możliwości przyłączenia się do istniejącej sieci. Gminny prawodawca jako zasadę określił podłączenie nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Wprowadzając zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, dopuścił odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej. Konsekwencją powyższego jest prawidłowe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., W realiach sprawy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organy administracji architektoniczno- budowlanej do wniesienia sprzeciwu, a Sąd I instancji do oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.