I OSK 2022/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. i R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 350/21 w sprawie ze skargi E.S. i R.S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 11 stycznia 2021 r. nr SPN.I.7534.19.2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.S. i R.S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: organ) z 11 stycznia 2021 r., znak: SPN.I.7534.19.2020, w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wyrokiem z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 350/21, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji I. naruszenie przepisów postępowania, a to art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2013.267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, mimo że organ naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego w ten sposób, że: – nie przeprowadził w odpowiedni sposób postępowania dowodowego celem dokładnego ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności w sprawie, i mimo że Sąd w uzasadnieniu wskazał, że dowód taki mógł zostać przeprowadzony w zw. z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto nie przeprowadził dowodu z zakresu elektroenergetyki dla stwierdzenia szkód niematerialnych mogących powodować obniżenie wartości działek, a których nie jest w stanie uwzględnić rzeczoznawca z zakresu wyceny nieruchomości, – potraktował nieruchomość małż. S. jako użytki rolne, mimo że działka stanowi część gospodarstwa rodzinnego, została zakupiona w celach budowlanych i w celu przekształcenia ich w działkę budowlaną, – nie uwzględnił, że rzeczoznawca majątkowy znacznie zaniżył wartość nieruchomości, opierając się na stawkach z 2018 r., 2019 r. oraz jednej cenie transakcyjnej ze stycznia 2020 r., podczas gdy stawki te znacznie wzrosły podczas pandemii COVID-19, gdy znacząco wzrosło zainteresowanie nieruchomościami ze względu na wywołany pandemią kryzys ekonomiczny, czego biegły w ogóle nie wziął pod uwagę, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i w efekcie nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 124 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 oraz art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 1997 r. nr 115 poz. 741 ze zm.: dalej: "u.g.n."), poprzez ustalenie odszkodowania dla skarżących na zbyt niskim poziomie, co jest efektem naruszenia opisanego powyżej. Z uwagi na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zasadny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że operat szacunkowy podlega ocenie przez organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez organ administracji publicznej lub sąd. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd prawny, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Strona skarżąca kasacyjnie nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n., oczekując takiej kontroli od organu. Niespełnienie przez organ takiego oczekiwanie strony nie oznacza jednak, że organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że organ nie przeprowadził dowodu z zakresu elektroenergetyki dla stwierdzenia szkód niematerialnych mogących powodować obniżenie wartości działek, a których nie jest w stanie uwzględnić rzeczoznawca z zakresu wyceny nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak przepisu stanowiącego podstawę do powołania biegłego z zakresu elektroenergetyki w celu oceny spadku wartości nieruchomości ze względu na szkodliwość promieniowania elektromagnetycznego. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Skoro w przepisie tym nie wskazano na obowiązek albo możność powołania obok rzeczoznawcy majątkowego także biegłego z innego zakresu, w tym z zakresu energetyki, to należy uznać, że podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest wyłącznie opinia rzeczoznawcy majątkowego. Organ nie przeprowadzając żądanego przez stronę dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki nie naruszył zatem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że nieruchomość małż. S. została potraktowana jako użytki rolne, mimo że działka stanowi część gospodarstwa rodzinnego, została zakupiona w celach budowlanych i w celu przekształcenia ich w działkę budowlaną. Należy zauważyć, że już z powyższego twierdzenia, mającego uzasadnić zasadność tego zarzutu, wynika, że jest on bezpodstawny. Kasator nie twierdzi, że działka w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości była działką budowlaną. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że działka nr [...] stanowiła grunt orny. Skoro wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n.) i w tej dacie grunt posiadał przeznaczenie rolne bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy, to nie ma znaczenia, że właściciele działki zamierzali przekształcić ją w działkę budowlaną. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że rzeczoznawca majątkowy znacznie zaniżył wartość nieruchomości, opierając się na stawkach z 2018 r., 2019 r. oraz jednej cenie transakcyjnej ze stycznia 2020 r., podczas gdy stawki te znacznie wzrosły podczas pandemii COVID-19. Należy zauważyć, że niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego L.L. z 10 lipca 2020 r., uzupełniony następnie pismem z 16 listopada 2020 r. w związku z zastrzeżeniami zgłaszanymi przez skarżących. Sąd I instancji stwierdził, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty zaniżenia wartości nieruchomości ze wskazanego powyżej powodu. Zarzuty te bowiem są gołosłowne i nie poparte żadnym opracowaniem, które podważałoby ocenę dokonaną przez biegłego. Należy odnotować, że biegły w toku postępowania odwoławczego wyjaśnił, że rynek był stabilny w zakresie relacji popytu i podaży oraz o stabilnych cenach. Biegły nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż w okresie trwania pandemii ceny nieruchomości wzrosły. Wskazał, że są segmenty rynku, ściśle połączone z lokalizacją, które odnotowały wzrosty cen wywołane pandemią, lecz są też takie segmenty rynku, na których odnotowano spadki cen. W zdecydowanie przeważającej części ceny nieruchomości pozostawały stabilne przy znacznym zmniejszeniu ilości transakcji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono dowodu na wzrost stawek za nieruchomości podobne do przedmiotowej nieruchomości podczas pandemii COVID-19 ani nie uprawdopodobniono tej okoliczności. Stanowisko Sądu I instancji uznające twierdzenie skarżących o wzroście cen nieruchomości w okresie pandemii COVID-19 za gołosłowne należy uznać za prawidłowe. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest konsekwencją zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się niezasadny, to w rezultacie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za bezskuteczny. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine tej ustawy, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.