II OSK 522/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2023 r sygn. akt II SA/Łd 952/23 w sprawie ze sprzeciwu L. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 września 2023 roku nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r, sygn. akt II SA/Łd 952/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił sprzeciw L. ... Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 września 2023 roku nr ... w przedmiocie wniosku o uchylenie decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. L. ... Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), c) p.p.s.a. przez oddalenie sprzeciwu i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 września 2023 r. numer ... w sytuacji gdy w postępowaniu przed Wojewodą Łódzkim doszło do naruszenia art. 138 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przejawiającego się bezpodstawnym wydaniem decyzji kasatoryjnej, tj. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta Łodzi jako organu pierwszej instancji, co Sąd I instancji przeoczył lub bezzasadnie nie uwzględnił, sankcjonując tym samym zaistniałe naruszenie. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie w całości decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 września 2023 r. (uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 czerwca 2023 r. odmawiającej w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 18 marca 2022 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego powiększonych o opłatę skarbową od udzielonych przez skarżącą pełnomocnictw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew zawartym w niej zarzutom Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu sprzeciwu od decyzji Wojewody Łódzkiego z 29 września 2023 r., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 20 czerwca 2023 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, kierowały się właściwą wykładnią art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej. Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto wskazać trzeba, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.), jednak jest to dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził, że podjęcie przez Prezydenta Miasta Łodzi decyzji z 20 czerwca 2023 r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z 18 marca 2022 r. nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, polegającym na niewyczerpującym dokonaniu w sprawie ustaleń faktycznych, niezbędnych do prawidłowej oceny w zakresie statusu strony B. K. w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 18 marca 2022 r., którą zmieniono ostateczną decyzję z 20 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że obowiązkiem organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie była ocena, czy B. K. żądającej wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje przymiot strony. Wojewoda Łódzki w decyzji z 29 września 2023 r. prawidłowo wskazał na uwarunkowania prawne wynikające z przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowiących podstawę do wyznaczenia kręgu stron w sprawie zakończonej decyzją zmieniającą decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie organ odwoławczy zaznaczył w uzasadnieniu decyzji, że wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu dotychczasowej decyzji, lecz skutkuje jedynie jej zmodyfikowaniem w określonym zakresie. W rezultacie decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca wydana w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego są ze sobą powiązane, co należało uwzględnić przy ustaleniu kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z 18 marca 2022 r. zmieniającą ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, budynek wartowni, zewnętrzne instalacje infrastruktury, drogi wewnętrzne z parkingami, wjazd z drogi publicznej, przewidzianych do realizacji w etapach I-V, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. L. ... na działkach ew. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb .... Tymczasem, jak słusznie zauważył organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji nie dokonał właściwej analizy co do obszaru oddziaływania inwestycji określonej decyzją zmieniającą. Mianowicie organ odwoławczy wskazał, że chociaż zmiana objęta zakresem projektu zamiennego dotyczy sześciu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi usytuowanymi w znacznej odległości od działki skarżącej (ozn. ew. nr [...]), jednakże są one powiązane układem komunikacyjnym poprzez dojazd do ul. [...], który również został objęty projektem zamiennym. W wydanej decyzji organ odwoławczy trafnie ustalił na podstawie projektu zagospodarowania terenu wzajemne usytuowanie nieruchomości skarżącej względem poszczególnych obiektów przedmiotowej inwestycji, w tym budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji w etapie pierwszym, układu komunikacyjnego pieszo-jezdnego oraz miejsc postojowych. Co ważne, organ odwoławczy wyjaśnił jakie przepisy odrębne powinny w szczególności być zastosowane do określenia obszaru oddziaływania przedmiotowych obiektów, konkretnie §12, §13, §19, §23, §57, §60, §271-§273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W takim stanie sprawy uprawnione było stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym wymogi ustanowione w art. 15 k.p.a. determinowały uchylenie decyzji z 20 czerwca 2023 r. celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie istotne braki w ustaleniach przedstawionych w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Zgodzić się zatem należało z konkluzją Sądu Wojewódzkiego, że organ pierwszej instancji procedował w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan sprawy, który nie pozwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki nie pominął regulacji art. 136 k.p.a., jednak odnosząc się do kwestii zakwestionowania art. 138 § 2 k.p.a. zasadnie uznał, że wobec tak szerokiego zakresu okoliczności podlegających wyjaśnieniu, rozpatrzenie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5