II OSK 3066/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 190/17 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Rady Miasta Zielonka w przedmiocie niepodjęcia uchwały znoszącej ochronę pomnikową drzewa postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 4 lipca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. B. (dalej "skarżąca") na bezczynność Rady Miasta Zielonka w przedmiocie niepodjęcia uchwały znoszącej ochronę pomnikowa drzewa. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że R. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miasta Zielonka w niepodjęciu uchwały znoszącej ochronę pomnikową drzewa dębu szypułkowego – znajdującego się na nieruchomości położonej w Z. przy ul. P. – ustanowionego jako pomnik przyrody orzeczeniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o uznaniu za pomnik przyrody, nr wojewódzki [...]. W ocenie Sądu I instancji skarga podlegała odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Dokonując oceny wniesionej przez skarżącą skargi pod kątem zakresu kognicji sądu administracyjnego wskazać należy, że żądanie podjęcia uchwały przez Radę Miasta znoszącej ochronę pomnikową drzewa nie należy do żadnej kategorii spraw opisanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej "p.p.s.a."). W szczególności nie stanowi ono przewidzianego w art. 3 § 2 tej ustawy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego nie statuują bowiem uprawnienia skarżącej do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do podjęcia uchwały znoszącej pomnikowa ochronę drzewa ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji wymienionego obowiązku. Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, inicjatywa podjęcia przez radę miasta uchwały znoszącej ochronę pomnikową drzewa należy wyłącznie do tej rady. Skoro podjęcie takiej uchwały nie jest obowiązkowe, to również nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.; dalej "u.s.g."), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga na bezczynność organów gminy może, w ocenie Sądu, dotyczyć działalności uchwałodawczej gminy w zakresie w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. Sąd zaznaczył, że sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Również z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm.; dalej "u.o.p."), zdaniem Sądu, nie wynika dla rady gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia uchwały znoszącej ustanowioną ochronę pomnikową drzewa. Obowiązek zaś musi być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Sąd wskazał, że w świetle treści art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zobowiązania Rady Miasta Zielonka do podjęcia czynności w postaci uchwały dotyczącej zniesienia ochrony pomnikowej drzewa, skoro brak jest normy prawa materialnego nakładającego na Radę obowiązek podjęcia takiej uchwały. Dyscyplinowanie Rady do podjęcia tego rodzaju działań, nie jest objęte kognicją sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, złożyła R. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i merytorycznego rozpatrzenia skargi, a ponadto zobowiązania przez Sąd Rady Miasta Zielonka do podjęcia w ciągu 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie uchwały znoszącej ochronę pomnikową wskazanego drzewa, stwierdzenie, że Rada Miasta Zielonka dopuściła się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznania skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 20.236 zł 5 gr. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. poprzez uznanie, ze WSA Warszawie nie miał kognicji w sprawie skargi do niej wniesionej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci odrzucenia skargi i jej nie rozpoznanie; - art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci odrzucenia skargi i jej nie rozpoznanie; - art. 101a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, jako podstawy kognicji Sądu Administracyjnego; - art. 40 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 3 i art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie; - art. 40 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 3 i art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, ze Rada Miasta Zielonka nie miała obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zniesienia ochrony pomnikowej drzewa; - art. 101a u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, ze Rada Miasta Zielonka nie miała obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zniesienia ochrony pomnikowej drzewa; - art. 35 i 36 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci odrzucenie skargi i jej nie rozpoznanie; - art. 2, 241 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci odrzucenia skargi i jej nie rozpoznanie; Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła w imieniu Rady Miasta Zielonka, r. pr. Z. B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy w pierwszej kolejności podkreślić, iż zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Punkt 8 wskazanego przepisu przewiduje skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Jak potwierdza literatura w tym zakresie w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie w określonym terminie. Właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, (2008), s. 40). Stan bezczynności organu charakteryzuje się tym, że organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności w danej sprawie i w wyniku tego dochodzi do przekroczenia terminu na jej rozstrzygnięcie Konkretne przepisy prawa materialnego muszą zatem te ramy czasowe wyznaczać i muszą "nakazywać" organowi podjecie konkretnych czynności. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, iż podstawę kognicji powinien stanowić art. 101a u.s.g. Jak słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał Sąd I instancji regulacja zawarta w powołanym przepisie będzie miała zastosowanie wówczas gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Przykładem może być uchwalenie miejscowego plany zagospodarowanie przestrzennego kiedy ma on charakter obligatoryjny (wynikający z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie NSA podkreśla się, że skarga oparta o przepis 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i jednocześnie wykazania związku przyczynowego miedzy bezczynnością organu gminy w wykonaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 59/13). W niniejszej sprawie unormowania takiego strona nie może ujawnić, gdyż żaden z powołanych w toku sprawy aktów normatywnych go nie zawiera. Trudno szukać unormowania nakazującego podjęcie uchwały w zakresie ochrony pomnikowej w ustawie o samorządzie gminnym, gdyż ustawa ta choć zawiera przepisy dotyczące m.in. ochrony środowiska, przyrody oraz zieleni gminnej to, jak wskazał w uzasadnieniu Sąd I instancji, są to jedynie ramy kierunkowe i wymagają każdorazowego odwołania do przepisu szczególnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie może być za taki przepis uznany art. 40 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 3 i art. 44 ust. 3 i 4 u.o.p. Przepis ten podaje jedynie w jaki sposób następuje zniesienie formy ochrony przyrody oraz ogólne okoliczności w jakich to następuje, czyli "w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego". Nie zawiera natomiast terminu w jakim organ jest obowiązany taki akt wydać. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, określenie terminu jest kluczowe dla orzeczenia o bezczynności organu, gdyż jak wskazano wcześniej aby pozostawać w bezczynności organ musi nie podejmować żadnych znaczących czynności w celu rozstrzygnięcia sprawy w określonym przepisami terminie. W związku z przyjęciem, iż organ nie miał obowiązku podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie na uznanie nie zasługują również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 2, 35, 36 oraz 241 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że Rada Miasta Zielonka w podjętej uchwale z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy zniesienia pomnika przyrody rosnącego na granicy nieruchomości przy ul. P. i P. w Z. szeroko odniosła się do kwestii bezpieczeństwa podnoszonej w skardze kasacyjnej, twierdząc, że drzewo ze względu na swój stan oraz działania gminy w tym zakresie nie zagraża mieszkańcom i nie ma potrzeby jego usunięcia. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.