III SA/Gd 589/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 24 listopada 2021 r., nr L/465/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla przewodniczącego Rady Miejskiej w Kartuzach, przewodniczących komisji Rady, radnych oraz przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Kartuzy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 24 listopada 2021 r. Rada Miejska w Kartuzach, działając na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.", art. 18 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1834) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1974), podjęła uchwałę nr L/465/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet dla przewodniczącego Rady Miejskiej w Kartuzach, przewodniczących komisji Rady, radnych oraz przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Kartuzy. Uchwała w § 7 stanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Kartuzach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem prawa, tj.: - art. 94 i 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) – dalej "u.o.a.n.", w związku z art. 42 u.s.g., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - art. 94 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 4 i ust. 10 u.s.g. poprzez zaniechanie uregulowania w przepisach uchwały zasad określających za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwał radnym, a zatem i przewodniczącemu rady, zwrot kosztów podróży służbowej, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g., podczas gdy wskazany wyżej przepis nakłada taki obowiązek na radę miasta. W uzasadnieniu skargi przedstawiono w pierwszej kolejności argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną. W ocenie Prokuratora organ dopuścił jeszcze innego istotnego naruszenia, ponieważ zawarł w uchwale tylko regulacje odnoszące się do diet, a nie uregulował zasad odnoszących się do podróży służbowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kartuzach (reprezentowana przez Burmistrza Kartuz) wniosła o oddalenie skargi, albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, lecz stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, który ma moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego jakim jest rada gminy. Nadto uchwała reguluje tylko jedną kwestię związaną z wykonywaniem mandatu, to jest zasady przyznawania diet. W związku z tym brak jest podstaw do ogłaszania przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 25 ust. 4 z związku z art. 25 ust. 10 u.s.g. organ wskazał, że między tymi przepisami nie ma sprzeczności, gdyż ustawodawca powierzył obowiązek ustalania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych właściwemu ministrowi w drodze rozporządzenia. Kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych rannych gmin (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm.). W związku z tym organ samorządu odstąpił od regulacji tych zagadnień w drodze uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi ona akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad ustalania diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd, który orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd także w pełni podziela, wyrażono w judykaturze w odniesieniu do uchwał w przedmiocie zasad ustalania diet dla przewodniczącego organu wykonawczego jednostek pomocniczych, jako uchwał o charakterze aktów prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19, z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Op 217/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2468/20). Wskazane poglądy są zbieżne ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Prokuratora. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania i wysokości diet radnym - w tym różnicując ich wysokość w zależności od pełnionych przez radnych dodatkowych zadań (przewodniczący rady gminy, wiceprzewodniczący rady gminy, przewodniczący komisji stałej rady gminy, wiceprzewodniczący komisji stałej rady gminy, radny będący członkiem co najmniej jednej komisji stałej) oraz diet przewodniczącego organu wykonawczego jednostek pomocniczych (sołtysów), wypłacanych periodycznie. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni określone w uchwale funkcje - to jest funkcję radnego, czy funkcję sołtysa. Adresaci uchwały zostali określeni zatem poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały w żadnej z powyżej wskazanych kategorii, to jest zarówno w odniesieniu do radnych i sołtysów, nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te mają charakter generalny. Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, ani zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji. Powyższe stanowisko pozostaje aktualne w odniesieniu do sołtysów. Pełnienie funkcji sołtysa także nie powoduje nawiązania stosunku pracy, ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym sołtys nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Reasumując, zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., który stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 238/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wskazano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie (z dniem podjęcia), uzasadniają stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora odnośnie naruszenia art. 25 ust. 4 i ust. 10 u.s.g. poprzez zaniechanie uregulowania w przepisach uchwały zasad określających, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwał radnym zwrot kosztów podróży służbowej, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. Odnosząc się do powyższego zarzutu, strona uznała, że wskazane kwestie są w jej ocenie w wystarczający sposób uregulowane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych rannych gmin (Dz. U. z 2000 r. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Nie oceniając prawidłowości stanowiska całkowitego odstąpienia przez organ samorządu od regulacji tych zagadnień w formie uchwały, ponieważ nie stanowi to przedmiotu niniejszej sprawy, Sąd bezpośrednio odnosząc się do zarzutu Prokuratora wskazuje, że kwestie zwrotu kosztów podróży służbowych radnych nie muszą być uregulowane w tej samej uchwale, co kwestie przysługujących radnym diet. W ocenie Sądu treść art. 25 ust. 4 u.s.g., gdzie wskazano, że "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych" nie wyklucza możliwości, aby wskazane kwestie były uregulowane w odrębnych uchwałach o randze aktów prawa miejscowego. Niezależnie od tego Sąd dostrzegł, że zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza art. 37b ust. 1 u.s.g. Wskazany przepis stanowi podstawę prawną i upoważnienie dla rady gminy pozwalające na ustanowienie zasad, na jakich dieta będzie przysługiwała przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej. W zaskarżonej uchwale jej przedmiotem objęto nie tylko diety radnych, ale także przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych Gminy Kartuzy (sołtysów), uchwalając w tym zakresie konkretne rozwiązania. Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano jednak wyłącznie art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g., który nie stanowi podstawy prawnej i upoważnienia do uregulowania kwestii diet przewodniczących organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.