II SA/Bd 242/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2022 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Wojewody na rzecz A. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r., wniesionym w formie wiadomości e-mail, A. Z. (skarżąca) zgłosiła Staroście Bydgoskiemu zamiar przystąpienia do robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S., polegających na odprowadzeniu wód z dachu za pomocą rury drenarskiej z wylotu rynien; rury drenarskie połączone ze sobą bez zakończenia urządzeniem wodnym typu: studni chłonnej, szczelnego zbiornika na wody opadowe, urządzenia rozsączającego. Decyzją z dnia 20 maja 2022 r., nr WB.6743.638.2022, Starosta Bydgoski wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – dalej "p.b."), organ stwierdził, że opisany w zgłoszeniu drenaż do odprowadzania z dachu wód opadowych jest sposobem usuwania ścieków deszczowych z danej posesji, jest to zatem urządzenie budowlane dla którego realizacji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił ponadto, że w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. f ustawy z 17 lipca 2017 r. Prawo Wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 – dalej "p.w.") drenaż jest urządzeniem wodnym, stąd na mocy art. 388 p.w. do jego wykonania konieczna jest zgoda wodnoprawna. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, działając za pośrednictwem radcy prawnego, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: - art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej "k.p.a.") poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w tym niewyjaśnienie powodów uznania w rozpatrywanym przypadku rur drenarskich jako urządzenia budowlanego, dla którego realizacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy w kierunku kwalifikacji drenażu jako zwykłego korzystania z wód lub urządzenia melioracji wodnej, oraz przepisów prawa materialnego: - art. 16 pkt 61 i pkt 69 p.w. w zw. z art. 3 pkt 9 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że wody opadowe i roztopowe nadal stanowią ścieki, pomimo zmiany definicji legalnej ścieków obowiązującej od 1 stycznia 2018 r., a w konsekwencji uznanie, że zamierzony drenaż - art. 3 pkt 9 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że zamierzony drenaż stanowi urządzenie budowlane, pomimo że nie spełnia on ustawowych wymogów pozwalających na taką jego kwalifikację, w szczególności z tego powodu, że nie jest on urządzeniem służącym oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a nadto istnieje możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem bez zamontowania rury drenarskiej, - art. 16 pkt 61 w zw. z pkt 62, 63 i 64 w zw. z art. 6 k.p.a. przez wprowadzenie w uzasadnieniu decyzji nowej kategorii ścieków deszczowych, nieznanej ustawie p.w. W uzasadnieniu odwołania rozwinięto argumentację popierającą postawione zarzuty. Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., nr WIR.VIII.7840.1.96.2022.AM, Wojewoda Kujawsko-Pomorski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przytoczeniu stanu faktycznego organ odwoławczy specyfikę postępowania zgłoszeniowego i wynikające z niej konsekwencje dla organu odwoławczego, polegające na braku możliwości rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a to ze względu na upływ materialnego terminu 21 dni do zgłoszenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazał, że o ile zgłoszenie zostało wystosowane w formie wiadomości e-mail, i zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. winno zostać pozostawione bez rozpoznania, to wskazana specyfika postępowania zgłoszeniowego uzasadnia załatwienie zgłoszenia wniesionego poprzez pocztę elektroniczną w drodze sprzeciwu. Odnosząc się do argumentacji odwołania Wojewoda stwierdził, że skoro uregulowania w zakresie odprowadzania wód powierzchniowych z działki budowlanej zawarte zostały w § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), to rury drenarskie odbierające wodę z rynien budynku stanowią urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. Organ powyższe poparł tezami z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach o sygn. II SA/Gl 886/16. Stwierdził, że wykonanie tego urządzenia budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., oraz że wykonanie robót objętych zgłoszeniem nie pozostaje w zakresie prawa wodnego, ponieważ kwestia odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku uregulowana jest przepisami prawa budowlanego. Wskazał nadto, że decyzja organu I instancji została prawidłowo uzasadniona poprzez wskazanie ustalonych elementów stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wskazania uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję A. Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci pism starostów (odpowiedzi na zapytanie skarżącej o konieczność uzyskania w jej sprawie pozwolenia na budowę lub konieczność zgłoszenia realizacji przedmiotowego drenażu) na okoliczność tego, że organy te jednolicie przyjmują brak konieczności zgłoszenia zamierzonej inwestycji lub uzyskania dla jej realizacji pozwolenia na budowę. Zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy w decyzji tej błędnie zakwalifikowano zamierzony drenaż jako urządzenie budowlane i stwierdzono obowiązek uzyskania na jego realizację pozwolenia na budowę, - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy co do rzeczywistego charakteru zamierzonej instalacji, - art. 8 w zw. z art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstaw uznania zamierzonego drenażu jako urządzenia budowlanego i ograniczenie się przez organ odwoławczy do oceny zasadności odwołania bez własnej analizy sprawy, - art. 3 pkt 9 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że zamierzony drenaż stanowić będzie urządzenie budowlane, choć budynek może być użytkowany zupełnie niezależnie od drenażu, a sam drenaż nie służy do oczyszczania lub gromadzenia ścieków, - art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b. poprzez błędne uznanie, że zamierzony drenaż nie stanowi instalacji na zewnątrz budynku, na którą zgodnie z tym przepisem nie jest wymagane zgłoszenie lub pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację postawionych zarzutów. Wskazała, że powołany przez organ wyrok WSA w Gliwicach jest nieadekwatny w sprawie. Podniosła, że organ nie przeanalizował, czy w sprawie występuje któryś z wyjątków opisany w art. 29 p.b., przede wszystkim w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d p.b. i art. 29 ust. 2 pkt 14 p.b w zw. z art. 16 pkt 65 i art. 33 Prawa wodnego. Skarżąca wskazała, że prezentowany przez nią pogląd o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamierzonej inwestycji potwierdziły inne starostwa oraz biura projektowe z branży sanitarnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postępowanie wszczęto na podstawie zgłoszenia robót budowlanych wystosowanego do Starosty Bydgoskiego w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano). Zgłoszenie robót budowlanych stanowi podanie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 4d p.b. zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się w: 1) postaci papierowej albo 2) formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo. W niniejszej sprawie przedmiotowe zgłoszenie zostało przez skarżącą wniesione do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres e-mail Starostwa Powiatowego w Bydgoszczy. Wynika to z uzupełnionego przez organ drugiej instancji materiału dowodowego w postaci wydruku wiadomości e-mail zawierającej w załączniku m.in. formularz zgłoszenia i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle art. 63 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 4d p.b. takie pismo nie mogło stanowić podstawy prowadzenia postępowania zgłoszeniowego. Nie można bowiem w takich okolicznościach uznać, by zgłoszenie w ogóle wpłynęło do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro przepis art. 61 § 3 k.p.a., w obecnym stanie prawnym, kategorycznie przesądza o sposobie załatwienia podania wniesionego na adres poczty elektronicznej poprzez pozostawienie go bez rozpoznania, organ I instancji winien zachować się względem tego wniosku stosownie, tj. w formie zwykłego pisma poinformować skarżącą, że jej podanie pozostawia się bez rozpoznania z powodu wniesienia go na adres poczty elektronicznej, a nie w formie przepisanej w art. 30 ust. 4d p.b. Pozostawienie pisma bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, o której informuje się wnoszącego podanie w formie zwykłego pisma (vide: uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13, dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wyjaśnić należy, że z dniem wejścia w życie zmiany treści art. 63 § 1 k.p.a. wprowadzającej komentowany, obligatoryjny sposób załatwienia wniosku wnoszonego drogą poczty elektronicznej (tj. 5 października 2021 r. – zgodnie z art. 166 w zw. z art. 61 pkt 17 lit. a ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 285) utracił aktualność prezentowany dotychczas w orzecznictwie pogląd (vide np. wyrok NSA z dnia 4 maja 2021 r., sygn. II OSK 2158/18), iż podanie wniesione w formie wiadomości e-mail podlega uzupełnieniu na wezwanie organu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W obecnym stanie prawnym wniesienie podania za pośrednictwem poczty elektronicznej jest nieusuwalnym brakiem formalnym, obligującym organ do pozostawienia takiego podania bez rozpoznania. Okoliczność nieprawidłowej formy zgłoszenia robót budowlanych nie pozostała niedostrzeżona przez organ odwoławczy, jednak Wojewoda nieprawidłowo uznał, że z uwagi na specyfikę postępowania zgłoszeniowego (tj. wyłączenie możliwości przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na upływ 21-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia) zasadnym jest utrzymanie decyzji o sprzeciwie w mocy. W zastanych okolicznościach formalnoprawnych decyzja o sprzeciwie, wydana bez prawidłowo złożonego zgłoszenia, jest decyzją kończącą w sposób merytoryczny postępowanie pozbawione przedmiotu. Wojewoda winien uchylić decyzję I instancji i umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jako przeprowadzone bez podstawy wnioskowej. Rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji organ naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. Budząca spór między stronami kwalifikacja zamierzonych robót budowlanych jako tych, które wymagają, bądź nie, zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę, pozostaje na niniejszym etapie postępowania poza oceną Sądu. Może ona być przedmiotem merytorycznych rozważań podczas ewentualnej kontroli postępowania zgłoszeniowego przeprowadzonego w sposób formalnie prawidłowy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji i umorzeniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329). O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).