II OSK 1143/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 120/22 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 listopada 2021 r. nr WIN-II.7843.4.70.2021 w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. T. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Ol 120/22, w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 25 listopada 2021 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych; w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; zaś w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 26 sierpnia 2021 r. Starosta Gołdapski zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez M. T. robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji służącej do zagospodarowania wody opadowej (zainstalowanie zbiornika retencyjnego podziemnego zamkniętego o pojemności do 10 m³ do zbierania wód opadowych z dachu), na terenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że z literalnego brzmienia art. 29 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej Pb) wynika, że budowa bezodpływowego zbiornika na deszczówkę (bez względu na jego pojemność) nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. WSA zwrócił jednak uwagę, że w katalogu tym znajdują się obiekty o zbliżonym, a nawet większym stopniu skomplikowania technicznego i o większym zakresie oddziaływania niż przedmiotowy obiekt budowlany. Sąd podzielił pogląd, że przy zbliżonych rodzajowo i przedmiotowo robotach budowlanych można powołać się na zasadę analogii oraz wnioskowania a maiori ad minus. Trudno, w ocenie Sądu, znaleźć aksjologiczne uzasadnienie dla zastosowania bardziej rygorystycznej reglamentacji administracyjnej wobec robót budowlanych dotyczących budowy zbiornika na wodę opadową, służącą m.in. do podlewania roślin, niż budowy zbiornika na nieczystości ciekłe o większych wymaganiach technicznych i znacznie większym oddziaływaniu na środowisko. Niewątpliwe zarówno zbiorniki na ścieki, jak i na deszczówkę pełnią podobne funkcje - gromadzenia substancji ciekłych, z tą różnicą, że zbiornik na nieczystości charakteryzuje się większym oddziaływaniem niż zbiornik na wodę deszczową. Oba obiekty są zasobnikami konstrukcyjnie podobnymi. Zakres robót budowlanych obejmujących ich zainstalowanie w zasadzie będzie taki sam. Z tych też względów zastosowanie odmiennej kwalifikacji prawnej wobec zbiornika na wodę deszczową nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Analiza zmian art. 29 Pb prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że ustawodawca konsekwentnie łagodzi formalizm procesu budowlanego lub wręcz odstępuje od jakiejkolwiek ingerencji prawnej, szczególnie w obszarach mających istotne znaczenie dla społeczeństwa i środowiska. Interpretacja art. 29 Pb powinna więc uwzględniać zauważalną tendencję ustawodawcy do uproszczenia procedur i stopniowego zmniejszania reglamentacji prawnej budów i robót budowlanych nieskomplikowanych pod względem technicznym, które jednocześnie z różnych względów mają niebagatelne znaczenie społeczno-gospodarcze. Nie można więc przyjąć, że w omawianym katalogu ustawodawca celowo pominął roboty budowlane związane z budową instalacji pozwalających na zbieranie, retencjonowanie i wykorzystywanie wód opadowych oraz roztopowych na terenie nieruchomości objętej przedsięwzięciem. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji niewłaściwie zastosowały w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb wskutek błędnej interpretacji art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 Pb. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego tj.: 1) art. 29 ust. 1 Pb, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przewidziane w nim zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma zastosowanie również dla budowy obiektu budowlanego innego aniżeli wymieniony w art. 29 ust. 1, a w konsekwencji przyjęcie, że na jego budowę wymagane jest zgłoszenie, podczas gdy katalog budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest katalogiem zamkniętym, 2) art. 30 ust. 1b Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja skarżącej wymagała zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona analiza materiału dowodowego oraz stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzja, powinna doprowadzić do ustalenia, że inwestycja ta wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że na tej podstawie materialnoprawnej organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej przez skarżącą inwestycji, mimo iż inwestycja skarżącej nie mieści się w katalogu budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 1 Pb; 4) art. 30 ust. 5c Pb poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że również na tej podstawie materialnoprawnej organ był uprawniony do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej przez skarżącą budowy, bowiem zarówno mapa dołączona w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, jak i ta dołączona do odwołania, nie czyniły zadość wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na to, że nie zawierały jednoznacznego i precyzyjnego określenia rodzaju i zakresu inwestycji. II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu zbiornika retencyjnego podziemnego zamkniętego o poj. do 10 m3 do zbierania wód opadowych z dachu, z uwagi na naruszenie art. 29 ust. 1 Pb, podczas gdy w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej nie doszło; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 30 ust. 5c Pb wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za przyjęciem, że organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej przez skarżącą budowy również w oparciu o art. 30 ust. 5c Pb, mimo iż mapa dołączona w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, jak i ta dołączona do odwołania, nie czyniły zadość wezwaniu do uzupełnienia zgłoszenia z uwagi na to, że nie zawierały jednoznacznego i precyzyjnego określenia rodzaju i zakresu inwestycji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu instalacji służącej do zagospodarowania wody opadowej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy wystarczało dokonanie ich zgłoszenia. Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 16 listopada 2022 r., II OSK 1865/21, oddalając skargę kasacyjną od przywoływanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 988/20, zgodnie z art. 4 Pb każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten ma szczególne znaczenie. Zamieszczony wśród przepisów ogólnych wprowadza zasadę wolności budowlanej. Norma ta pełni funkcję zasady prawa i jako taka ma znaczenie dla wykładni i stosowania innych norm zawartych w Prawie budowlanym. Ponadto winna być postrzegana również jako publiczne prawo podmiotowe. W ww. wyroku NSA podkreślił, że wolność budowlana przysługuje każdemu dysponującemu nieruchomością gruntową na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nie ma zatem charakteru absolutnego, ale podlega ograniczeniom. Fakt ten nie przekreśla jednak znaczenia zasady wolności zabudowy dla interpretacji całokształtu przepisów Prawa budowlanego, które wykładać trzeba w zgodzie z treścią tej zasady, tj. tak, aby ograniczenia wolności zabudowy mogły mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostały ustanowione prawem - zgodnie z wymogami Konstytucji RP określającymi dopuszczalną ingerencję w prawo podmiotowe jednostek, w tym w zgodzie z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. Z. Niewiadomski, red., Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 6, s. 89-92). Stosownie do tego przepisu Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że w myśl art. 28 Pb roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa szeregu wymienionych w tym przepisie obiektów budowlanych. W katalogu zawartym w omawianym przepisie zostały zawarte m.in. takie obiekty jak parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m i szczelne zbiorniki na gnojówkę lub gnojowicę (pkt 1 lit. a) i b); wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a); przydomowe oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę (pkt 3); zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 (pkt 3a); przydomowe baseny i oczka wodne o powierzchni do 50 m2 (pkt 15). Natomiast nie została w nim ujęta budowa zbiornika na wodę opadową (deszczówkę). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w motywach omawianego wyroku z 16 listopada 2022 r., II OSK 1865/21, prawidłowo Sąd I instancji w sprawie II SA/Sz 988/20 nie ograniczył się wyłącznie do wykładni literalnej art. 28 Pb, ale dokonał również wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, a także odwołał się do zasady proporcjonalności określonej w 31 ust. 3 Konstytucji RP. W katalogu budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę znajdują się bowiem obiekty budowlane o większym stopniu skomplikowania technicznego i oddziaływania na środowisko aniżeli ujęty we wniosku skarżącej zbiornik na wodę deszczową o pojemności 2 m3. NSA wskazał na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych - bez ograniczenia wielkości tych budynków - o znacznie większym skomplikowaniu technicznym niż zbiornik na wodę opadową czy zbliżonych rodzajowo do zamierzenia skarżącej bezodpływowych zbiorników na ścieki - o pojemności do 10 m3. NSA podkreślił, że budowa zbiornika na ścieki niesie ze sobą znacznie większe oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi niż budowa zbiornika na deszczówkę, przy tym dopuszczalna maksymalna pojemność zbiornika na ścieki (budowa którego nie wymaga pozwolenia na budowę) wynosi 10 m3. Odwołując się do argumentacji a maiori ad minus, NSA wywiódł, że skoro ustawodawca przewidział dla takich zamierzeń zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to tym bardziej zamierzenie o znacznie mniejszym stopniu technicznego skomplikowania i znacznie mniejszym oddziaływaniu powinno być zwolnione od tego obowiązku. W opinii NSA taka wykładnia ww. przepisów zapewnia też spójność uregulowań ustawy - Prawo budowlane oraz całego systemu prawa - zwłaszcza w kontekście wolności zabudowy jako prawa podmiotowego, stanowiącego element prawa własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie takiej wykładni przytoczonych wyżej norm Prawa budowlanego jest również zgodne z zasadą proporcjonalności, która stanowi kryterium oceny dopuszczalności ograniczenia prawa do zabudowy. Ponadto budowa zbiorników na wodę deszczową jest korzystna zarówno dla ludzi, jak i środowiska, zwłaszcza obecnie, w dobie zmian klimatu i wiążących się z nimi częstych okresów susz i wysokich temperatur, skutkujących niedoborami wody słodkiej, postępującym wysychaniem rzek i zbiorników wodnych oraz zmniejszaniem się zasobów wód podziemnych. W tych warunkach gromadzenie wody opadowej w celu jej dalszego wykorzystania jest działaniem służącym zarówno interesowi indywidualnemu skarżącej, jak i interesowi publicznemu - prowadzi ono bowiem do zmniejszenia zużycia zasobów wody słodkiej. W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko zawarte w przytoczonym wyroku NSA z 16 listopada 2022 r., II OSK 1865/21, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy za niezasadne. Sąd I instancji nie naruszył art. 29 ust. 1 Pb, art. 30 ust. 1b Pb, art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb i art. 30 ust. 5c Pb, ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 Pb oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5c Pb. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca w I instancji złożyła osobiście.