I SA/Po 886/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Katarzyna Nikodem (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 19 października 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania T. G., reprezentowanego przez r.pr. W. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 11 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta decyzją z 23 września 2022 r. nr [...] zezwolił Zarządowi Powiatu [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa z przebudową drogi powiatowej [...] na odcinku O.-G." w zakresie terenu niezbędnego do realizacji obiektów budowlanych obejmującego m.in. nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0890 ha, działka nr [...] o pow. 0,0025 ha i działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1413 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] Pismem z 14 listopada 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości. Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego T. P. jako biegłego w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomości, położone w obrębie J. . W dniu 02 grudnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy - T. P. sporządził operat szacunkowy, w którym określił - dla potrzeb ustalenia odszkodowania - wartość działki nr [...] o pow. 0,1413 ha, obręb J., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] Rzeczoznawca majątkowy oszacował łączną wartość rynkową prawa własności dla przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. W tym samym dniu tj. 02 grudnia 2022 r. rzeczoznawca majątkowy - T. P. sporządził operat szacunkowy, w którym określił - dla potrzeb ustalenia odszkodowania - wartość działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0946 ha, obręb [...], zapisanych w księdze wieczystej KW nr [...] Rzeczoznawca majątkowy oszacował łączną wartość rynkową prawa własności dla przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł. W dniu 03 lutego 2023 r. z aktami sprawy w Starostwie Powiatowym [...] zapoznał się były właściciel przedmiotowych nieruchomości - T. G., jednocześnie oświadczając, że nie zgadza się ze sporządzoną wyceną i przedłożył operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy majątkowego – J. P., wyceniające ww. nieruchomości. Decyzją z 11 maja 2023 r. nr [...] Starosta orzekł m. in o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0890 ha, działka nr [...] o pow. 0,0025 ha i działka nr [...] o pow. 0,0031 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] w wysokości [...] zł oraz o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1413 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] w wysokości [...] zł. Od decyzji Starosty z 11 maja 2023 r. Skarżący złożył odwołanie. W ocenie odwołującego, organ I instancji naruszył art. 134 ust. 4 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; w skrócie: "u.g.n.") i § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 55; w skrócie: "Rozporządzenie w sprawie wyceny") poprzez pominięcie przy wyliczaniu należnego odwołującemu odszkodowania, tzw. prawa korzyści, która to korzyść wyliczana winna być na podstawie § 36 ust. 3 pkt 1 ww. Rozporządzenia w sprawie wycen w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zdaniem odwołującego podstawą prawną wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie może być § 36 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia w sprawie wyceny, albowiem dotyczy on nieruchomości już zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem nieruchomość w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej nie była zajęta pod drogę, ponieważ miała status roli. Odwołujący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę i przyznanie odszkodowania w wysokości [...] zł za działki [...], [...] i [...] oraz [...] zł za działkę [...] - zgodnie z wyceną sporządzoną na jego zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego J. P.. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z 11 maja 2023 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 19 października 2023 r. - Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, pismem z 05 lipca 2023 r. wezwał rzeczoznawcę majątkowego T. P. do udzielenia wyjaśnień i ustosunkowania się do zarzutów wskazanych w odwołaniu. W odpowiedzi z 29 sierpnia 2023 r. ustosunkował się w sposób wyczerpujący do zarzutów wskazanych w odwołaniu. Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że były właściciel nie wydał nieruchomości Powiatowi [...] w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wynika to m.in. z pism Z. L. z dnia 24 listopada 2022 r. oraz z dnia 19 stycznia 2023 r. Żaden z właścicieli nieruchomości, o których mowa w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wydał dobrowolnie nieruchomości Powiatowi [...] w ww. terminie. W związku z tym, opierając się na ww. dokumentach oraz analizie przebiegu postępowania i treści odwołania, organ II instancji wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Wojewoda poddał analizie oba operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego T. P. z 02 grudnia 2022 r. sporządzone na potrzeby niniejszej sprawy. W ocenie organu II instancji operaty te mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w myśl przepisów specustawy drogowej. Organ II instancji do wyceny wartości rynkowej prawa własności ww. działek nie ma zastrzeżeń. Zdaniem Wojewody, operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego T. P. z 02 grudnia 2022 r. nie zawierają nieprawidłowości i można je uznać za dowód w postępowaniu i ustalić odszkodowanie na rzecz byłego właściciela nieruchomości w łącznej wysokości [...] zł W ocenie Wojewody biegły T. P. prawidłowo zastosował § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny, porównując wycenianą nieruchomość z nieruchomościami rolnymi i powiększając wartość 1m2 o 50%. Przeprowadzenie wyceny w taki sposób było prawidłowe, w przeciwieństwie do wyceny przedstawionej w operacie szacunkowym z 11 marca 2023 r. rzeczoznawcy majątkowego J. P., który nie zastosował przepisu § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny, lecz jedynie przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Wojewody zarzucono naruszenie: 1. art. 18, art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 3-4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3-4 Rozporządzenia w sprawie wyceny w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji R. P. z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; w skrócie: "Konstytucja RP"), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tzw. zasady korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.) polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania w oparciu o rolne przeznaczenie nieruchomości, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów w niniejszej sprawie powinno skutkować ustaleniem wysokości odszkodowania na podstawie drogowego przeznaczenia nieruchomości, zgodnego z celem wywłaszczenia, które powoduje zwiększenie wartości (nieruchomości/odszkodowania); z kolei przeciwna interpretacja i ustalenie wartości odszkodowania na podstawie § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wyceny skutkuje m.in. naruszeniem zasady hierarchiczności aktów prawnych oraz zasady wyłączności ustawy w zakresie możliwości wprowadzania ograniczeń co do korzystania z prawa własności; 2. art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w zw. z art. 134 ust. 4, art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności: a) błędną ocenę operatu szacunkowego dot. ustalenia odszkodowania i niedostrzeżenie jego wadliwości, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie wartości wywłaszczonej nieruchomości; b) brak uwzględnienia, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości (nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości), a tym samym również i bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich może oznaczać przekazanie władztwa faktycznego, co powinno stanowić podstawę do zwiększenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie o 5%, ponieważ rzeczywiście wywłaszczony właściciel zaprzestał wykonywania uprawnień właścicielskich wobec wywłaszczonej nieruchomości i została ona dobrowolnie wydana Wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty w całości, 2) przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego od organu, w tym kwoty [...]zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione w niej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie zaś z art. 18 ust. 2 specustawy drogowej wartość nieruchomości ustalają rzeczoznawcy majątkowi, o których stanowi u.g.n. Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej formę operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Zasady sporządzania operatu szacunkowego mające zastosowanie w niniejszej sprawie określone zostały w Rozporządzeniu w sprawie wycen z 21 września 2004 r. [obecnie obowiązuje nowe rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 05 września 2023 r. w sprawie wycen, które weszło w życie 09 września 2023 r., stosownie jednak do treści § 85 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wycen do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe – uw. Sądu]. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 Rozporządzenia w sprawie wycen. Jak podkreśla się w orzecznictwie przepis ten jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 09.02.2017 r. I OSK 823/15; z 20.09.2019 r. I OSK 538/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ.; w skrócie "CBOSA"), a w tym do art. 134 u.g.n. Uszczegółowienie tzw. zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie wycen (mała zasada korzyści). Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni (1); wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (2). Natomiast zgodnie z § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wycen (zasada dużej korzyści) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak prawidłowo ustalił to rzeczoznawca T. P., przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 23 września 2022 r. nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy [...], które zostało uchwalone Uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 18 października 2018 r. nr XXXIX/326/2018, teren nieruchomości został opisany jako rola. Przyjęcie dla wyceny nieruchomości cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest możliwe tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest warunkiem koniecznym do zastosowania § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wycen (por. wyrok NSA z 21.02.2019 r. I OSK 691/17, CBOSA). Przepis § 36 ust. 4 w zw. z ust. 5 Rozporządzenia w sprawie wycen znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przed wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej, nieruchomość była objęta planem miejscowym, w którym określono dla niej (lub jej części) przeznaczenie pod drogę publiczną (por. M. Wolanin, Opłaty, ceny, wartości i odszkodowania w gospodarce nieruchomościami, Wyd/el Legalis 2021). Przepis art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest, bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wycen (por. wyrok NSA z 25.05.2023 r. I OSK 969/22, CBOSA). Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w u.g.n. oraz Rozporządzeniu w sprawie wycen, nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 10.07.2019 r. I OSK 2430/17; z 02.10.2019 r. I OSK 5/18, CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pełni aprobuje stanowisko organu I i II instancji, że sposób określenia wartości wycenianych nieruchomości został przyjęty przez biegłego prawidłowo i mógł stanowić podstawę do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Przedmiotowy operat spełnia wszelki wymogi przewidziane prawem. Rzeczoznawca zastosował właściwe przepisy, wyjaśniając powody zastosowania poszczególnych metod, przyjętych kryteriów, analizy rynku. Zastosowana metodologia i tok obliczeń zostały wyjaśnione w sposób klarowny i logiczny, nie dając podstaw do ich podważenia. Sporządzony operat szacunkowy koreluje ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Podsumowując, ocena zaskarżonej decyzji nie dała Sądowi podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w sposób mogący odnieść wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.